III OSK 612/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 329/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 329/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi Fundacji [...] w [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie informację roczną z dnia [...] lutego 2018 r. ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługę wodną – za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, a w przypadku gdy takie urządzenie nie zostało wybudowane opłata nie powinna być wnoszona, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym wprowadzaniu ścieków podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej, przyjęcie wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje niejako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych, oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości wprowadzonych ścieków; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 268 ust. 1 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że nakłada on obowiązek ponoszenia opłat przez podmioty korzystające z usług wodnych, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca nie korzysta z usług wodnych i nieuzasadnionym byłoby obciążanie jej opłatami. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na treść art. 271 ust.1 pkt 4, art. 271 ust. 5 oraz art. 298 pkt 1 Prawa wodnego. Organ wyjaśnił, iż opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze. Zdaniem organu, jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód podziemnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania. Dyrektor wyjaśnił, iż opłata stała stanowi realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, który formułuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000) oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W jego ocenie, żaden przepis ustawy Prawo wodne nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości wprowadzanych wód. Zdaniem organu wykładnia językowa art. 271 ust. 5 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, iż obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, iż żaden przepis Prawa wodnego nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Podniósł także, iż żaden przepis nie przewiduje w takim również zaniechania poboru opłaty stałej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zagadnienie dotyczące decyzji Dyrektora Zarząd Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługę wodną były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z 14 września 2021 r., sygn. akt III OSK 578/21. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca zawarł katalog "usług wodnych", w którym wymieniono w punkcie 5 wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Wskazując na treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego i wynikającą z niego konieczność zapewnienia możliwości korzystania z wód organ uznał, iż wydając ostateczne pozwolenie wodnoprawne adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W konsekwencji przyjął, iż samo wydanie pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty. Wyjaśnić należy, iż pojęcie "usług wodnych" zostało zdefiniowane w ustawie Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Wraz z wprowadzeniem tego pojęcia wprowadzono również nowy system opłat za usługi wodne. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 wyżej wskazanej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". W konsekwencji powyższego również przepisy Prawa wodnego dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wynikającej z Ramowej Dyrektywy Wodnej (art. 191 ust. 2 TFUE). Zauważyć również należy, że także art. 86 Konstytucji wprowadza omawianą zasadę. Zgodnie z jego treścią każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Ponadto zasadę zanieczyszczający płaci wyrażono także w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Stosownie do jego treści kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym zanieczyszczeniem. W konsekwencji uznać należy, iż w świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama prawna możliwość korzystania ze środowiska przez wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których ścieki mają być odprowadzane do wód lub do ziemi, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczenia" środowiska. Po myśli art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, opłatę za usługę wodną uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie zaś z treścią art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zwrócić również trzeba uwagę na treść art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, bowiem stosownie do jego treści opłatę pobiera się "za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi". Odprowadzanie ścieków obejmuje także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, tym samym istnienie systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 Prawa wodnego, bowiem zasadne jest stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym wprowadzaniem do wód lub do ziemi ścieków przez istniejące systemy kanalizacji. Tym samym za nietrafny uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia art. 298 ust. 1 Prawa wodnego. Ponadto wskazać należy, iż wykładnia przepisów dotyczących opłaty stałej lub zmiennej za odprowadzanie ścieków, powinna także uwzględniać, że podmiot, który ma uiścić taką opłatę posiada już pozwolenie wodnoprawne wydane przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.