II SA/Po 483/18

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi J. A. sp. j. z siedzibą w Ż. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] z dnia 4 kwietnia 2018 roku [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r., [...] Dyrektor Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu") określił J. A. sp.j. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 8 marca 2016 r., [...] Starosta [...] udzielił J. A. sp.j. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych na potrzeby socjalno-bytowe z wyłączeniem wody do picia, hodowlane oraz technologiczne fermy norek zlokalizowanej w miejscowości C. , gmina K. . W pozwoleniu przewidziano między innymi możliwość poboru wód w ilości: maksymalnego poboru godzinowego Qhmax = 9,00 m3/h, średniego poboru dobowego = Qśr.d = 63,30 m3/h oraz maksymalnego poboru rocznego = Qmax.r = 23819,00 m3/h. Pismem z dnia 13 marca 2018 r., [...] Państwowe Gospodarstwo [...] przekazało, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., dalej P.w."), skierowaną do J. A. sp.j. informację roczną, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wynosi [...] zł. Wyjaśniono, że opłata została obliczona na podstawie art. 271 oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Stanowi ona iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 9 m3/h i wynoszącego w przeliczeniu 0,0025 m3/s. Od informacji rocznej J. A. sp.j. złożyła reklamację (w trybie art. 273 ust. 1 P.w. – uw. Sądu). Powołując się na art. 271 ust. 2 P.w. podniosła, że z treści tego przepisu nie wynika, jakiej maksymalnej ilości wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczy. W pozwoleniach tego rodzaju określone są trzy parametry: maksymalny pobór godzinowy, maksymalny pobór roczny oraz pobór średniodobowy. Naliczona opłata z maksymalnego poboru godzinowego jest wyższa o 330 % niż opłata z opłata wyliczona z maksymalnego poboru rocznego. Na poparcie prezentowanej wykładni spółka powołała także na art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."). Dyrektor Zarządu, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. i określając opłatę stałą na poziomie określonym w informacji rocznej, wskazał, że nie podziela stanowiska J. A. sp.j. W ocenie organu ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok. W związku z tym do ustalenia opłaty stałej zastosowano wartość maksymalną poboru godzinowego. W skardze J. A. sp.j. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7a ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 271 ust 2 P.w., poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla skarżącej wykładni wskazanego przepisu P.w. W ocenie skarżącej organ zastosował art. 271 ust 2 P.w. w sposób sprzeczny z art. 7a ust. 1 K.p.a. Wątpliwości interpretacyjne, które powinny być rozstrzygane przez pryzmat art. 7a ust. 1 K.p.a., budzi treść art. 271 ust 2 P.w. w części, w której odnosi się do "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Organ przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilość pobranej wody określonej w m3 w skali godziny, natomiast skarżąca stoi na stanowisku, że powinna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje. Zdaniem J. A. sp.j. przyjęcie przez organ do wyliczeń maksymalnego poboru godzinowego (m3/h) jest zupełnie dowolne i nie znajduje uzasadnienia. Przy poborze liczonym z maksymalnego godzinowego, parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska. Nie można zatem twierdzić, że "opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych przez cały rok" skoro występując o pozwolenie wodnoprawne skarżąca przedstawiała swoje zapotrzebowanie na wodę również w skali średniodobowej (którą można przekroczyć, ale wynika z realnego zużycia w danym okresie rocznym). Współczynnik ten jest odzwierciedleniem realnej presji na środowisko, a nie chwilowego poboru, którego oddziaływanie odnosić się będzie wyłącznie do najbliższego otoczenia ujęcia. Spółka wskazała, że kierunek prawidłowej wykładni art. 271 ust 2 P.w. wynika z art. 562 P.w., który stanowi, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego jest możliwa dla urealnienia maksymalnej rzeczywistej ilości pobieranej wody. Jedynym mierzalnym parametrem może być w tym wypadku ilość roczna ustalana za pomocą wodomierza. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podkreślił, że skoro prawodawca nie określa maksymalnej wielskości poboru wód w wariancie określonym w art. 271 ust. 2 P.w., to jest m3/s, to dla ustalenia wysokości opłaty należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która w przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie Sąd wskazuje, że spór wynikły w niniejszej sprawie był już przedmiotem rozważań w wielu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (zob. wyroki z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Sz 514/18, II SA/Sz 526/18, II SA/Sz 518/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w obecnym składzie w pełni podziela zawartą w tych orzeczeniach argumentację, stąd w dalszej części uzasadnienia posłuży się nią jako własną. Przed przedstawieniem dalszych rozważań wyjaśnić należy, że wejście w życie P.w. z dniem 1 stycznia 2018 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z dnia 22 grudnia 2000, s. 1, z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, tom 5, s. 275). Z art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W P.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych określa art. 271 ust. 2 P.w., przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników: 1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu, 2. czasu wrażonego w dniach, 3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, 4. stosunku wyżej wymienionych ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym). Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. Kwestią sporną jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych poboru wód wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym – godzinowy czy roczny – po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Wskazane powyżej przepisy P.w., kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza art. 300 P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem Sądu, na tle wykładni art. 271 ust. 2 P.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 8 marca 2016 r. udzielone J. A. sp.j. wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy poboru wody Qhmax = 9,00 m3/h oraz Qmax.r = 23819,00 m3/h. Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej powinien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy, natomiast zdaniem skarżącej spółki bardziej dla niej korzystny – pobór roczny. Ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym należy przyjąć do wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód podziemnych. Zdaniem Sądu zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego określającego nie jest prawidłowe, gdyż tego rodzaju pobór wody nie ma i nie może mieć charakteru stałego, bowiem ogranicza go wysokość maksymalnego poboru rocznego, przy czym przekroczenie poboru rocznego (godzinowego także) podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 P.w. Zastosowanie przez organ decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczących tego, że ideą opłaty stałej (o której mowa w art. 271 ust. 1 P.w.) jest "określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu", Sąd przyznaje, że w tym zakresie stanowisko Dyrektora Zarządu nie jest pozbawione pewnych racji. Wskazać należy, że opłaty związane z korzystaniem z zasobów środowiska, a w rozważanym przypadku wód, rzeczywiście powinny odpowiadać maksymalnej skali tego korzystania. Trzeba jednak zaznaczyć, że w odniesieniu do poboru wód podziemnych nie można jednoznacznie przesądzić, iż pobór wyrażony w skali godziny "oddaje maksymalną presję na środowisko wodne", gdy to samo pozwolenie określa roczną ilość wody podziemnej, która może być pobrana. W ocenie Sądu wskaźnikiem stanowiącym podstawę do określenia "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" nie powinien być limit godzinowy. Zastosowanie wskaźnika godzinowego prowadziłoby bowiem do sytuacji, że podmiot incydentalnie pobierający większe ilości wody, a nie korzystający z dużych jej ilości w roku, poniósłby wyższą opłatę stałą od podmiotu, który konsekwentnie, intensywnie korzysta z wód w długim okresie czasu. Podkreślić przy tym trzeba, że okresem rozliczeniowym opłaty stałej jest właśnie rok. Zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi więc do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty maksymalny ilościowy pobór wód podziemnych. W tym miejscu należy wskazać, że J. A. sp.j. trafnie powołała się na art. 7a § 1 K.p.a., który w realiach sprawy może znaleźć zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Przeprowadzona analiza art. 7a § 1 K.p.a. oraz art. 271 ust. 2 P.w. doprowadziła Sąd do wniosku, że organ, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, nie uwzględnił art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych art. 271 ust. 2 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Przyjął w konsekwencji wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. Doszło więc do wydania zaskarżonej decyzji z uchybieniem art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło pośrednio także do naruszenia art. 271 ust. 2 P.w. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz J. A. sp.j. kwotę uiszczonego wpisu (dowód wpłaty – k. [...] akt sądowych). Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez spółkę od informacji rocznej, organ stosownie do art. 153 P.p.s.a., powinien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku.