II OSK 42/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 360/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz M. C. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 360/18 oddalił skargę M. Ch. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Burmistrz P. decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nominale [...] na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...], w skład której ma wejść system anten sektorowych i radioliniowych zainstalowanych na projektowanej wolno stojącej wieży. 1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zarówno ustalenia dokonane przez Burmistrza P., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Szczegółowe kwestie związane z problematyką ochrony środowiska będą zaś rozpatrywane przy wydawaniu pozwolenia na budowę. 1.4. Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 Kpa, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa ocenowa) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: rozporządzenie), art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej: upzp), art. 54 ust 1 upzp, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w powiązaniu z przepisami rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla całości, oraz art. 7, art. 8, art. 107 § 1, art. 107 § 3 Kpa. 1.5. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. 1.6. W trakcie rozprawy przed Sądem I instancji Prezes [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. 1.7. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 24 sierpnia 2018 r. powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, iż budowa ww. stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Wniosek o wydanie decyzji dla przedmiotowej inwestycji spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 51 ust. 2 upzp. Zawiera określenie lokalizacji przedsięwzięcia oraz jego podstawowe parametry, które zostały wskazane przede wszystkim w "kwalifikacji przedsięwzięcia" załączonej do wniosku. Dokument ten określa między innymi (w sposób bardzo szczegółowy) oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko, pozwalając na ustalenie, czy przed wystąpieniem o decyzję ustalającą lokalizację celu publicznego konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, iż z treści skargi można wnioskować, że skarżąca nie kwestionuje samej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do tej kwestii Sąd stwierdził, że stacja bazowa składa się najczęściej z kilku anten sektorowych ustawionych w jednym azymucie. Kwalifikacji przedsięwzięcia nie można jednak dokonywać w oderwaniu od art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej, zgodnie z którym pod pojęciem przedsięwzięcia rozumie się "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". W niektórych przypadkach niewykluczone jest sumowanie mocy nadajników, w celu ustalenia zasięgu wiązki promieniowania oraz wskazania, czy znajdują się tam miejsca dostępne dla ludności. Nie oznacza to jednak, iż odpowiednio należy sumować odległości (w odniesieniu do jednego azymutu) od miejsc dostępnych dla ludności dla każdej wiązki osobno. Lokalizacja kilku anten sektorowych nie musi bowiem takiego zjawiska powodować. Niezależnie od tego Sąd Wojewódzki podkreślił, iż niezastosowanie metody uznania za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, nie może skutkować wprowadzeniem własnych, nieznajdujących oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa kryteriów. W rozstrzyganej sprawie organy administracji dokonały oceny, czy w odniesieniu do przedmiotowej stacji bazowej konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Burmistrz P. ustalił, że maksymalna wysokość zabudowy na obszarze, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie wynosi około 10 m. Zatem, uwzględniając zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, ewentualna nowa zabudowa musi odpowiadać temu parametrowi. Z dokumentacji złączonej do wniosku o wydanie decyzji wynika, że w odległości 70 m od ośrodka elektrycznego wiązka promieniowania będzie przebiegać na wysokości znacznie przekraczającej 30 metrów (nawet do około 50). Zatem nawet ewentualne zjawisko superpozycji nie spowoduje, iż we wskazanej odległości w zasięgu wiązki znajdą się miejsca dostępne dla ludności. Co najważniejsze, kwalifikacja przedsięwzięcia zawiera zasięgi występowania obszaru pola EM (mocy) o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 zarówno dla każdego azymutu, jak i anteny. Dane te, w ocenie składu orzekającego są zupełnie wystarczające, do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale również dla oceny, czy przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niezrozumiały zupełnie jest zarzut dotyczący naruszenia art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy ocenowej poprzez przyjęcie, iż bliżej nieokreślona inwestycja o nieustalonych parametrach technicznych nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych. Znajdująca się w aktach administracyjnych kwalifikacja przedsięwzięcia (będąca w istocie charakterystyką przedsięwzięcia niezbędną do przeprowadzenia jego kwalifikacji) zawiera szczegółowe dane dotyczące lokalizacji zamierzenia oraz jego parametrów, z podaniem szczegółowych informacji technicznych oraz zasięgu wiązek promieniowania elektromagnetycznego. W ocenie Sądu I instancji nieporozumieniem jest zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 upzp poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych. Przepis powyższy stanowi bowiem, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać rodzaj inwestycji. A ten został w sposób bardzo wyraźny określony. Niezależnie od tego Sąd zwrócił uwagę, iż moc anten sektorowych została podana w sentencji decyzji. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz 107 § 3 Kpa w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez uznanie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten i to w sytuacji, w której oba organy nie dokonały samodzielnej kwalifikacji przedsięwzięcia, jako całości, 2) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Pismem z 22 września 2021 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie podstaw kasacyjnych, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. 4. [...] Stowarzyszenie [...] w piśmie z 20 września 2021 r. wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 5.3 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 5.4. Skarga kasacyjna zasadnie kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię § 2 ust 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia w zakresie dotyczącym potrzeby ewentualnego uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. W zakresie oceny, czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania środowiskowego, oparto się wyłącznie na treści karty informacyjnej przedsięwzięcia bez dokonania samodzielnych ustaleń lub ocen w tym zakresie. W ramach "Kwalifikacji przedsięwzięcia" równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczono odrębnie dla każdej anteny sektorowej mającej wejść w skład projektowanej stacji bazowej, wskazując, że jest to zgodne z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Sąd I instancji przyjął, że brak jest obowiązku sumowania odległości (w odniesieniu do jednego azymutu) od miejsc dostępnych dla ludności dla każdej wiązki osobno. 5.5. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje w zakresie wykładni tego przepisu jednak stanowisko przeciwne, a mianowicie, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji jako całości, która potencjalnie znacząco może oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, czego wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją prawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3454/18, 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2336/20, 12 marca 2020 sygn. akt II OSK 1271/18, 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3083/15, 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13). 5.6. Ponadto stwierdzić należy, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, albowiem z akt sprawy nie wynika by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Nie zaś przyjmować maksymalne pochylenie głównej wiązki (tilt) w wysokości zadeklarowanej przez inwestora. 5.7. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia należy uznać należy za usprawiedliwiony. 5.8. Konieczne jest jednak zasygnalizowanie, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite wbrew temu co twierdzi [...] Stowarzyszenie [...]. Mianowicie oprócz wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, że moc promieniowania izotropowo pojedynczych anten telefonii komórkowej musi być sumowana na potrzeby badania, czy inwestycja kwalifikuje się do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, prezentowany jest jednak pogląd odmienny. W ramach tego drugiego poglądu wskazuje się na konieczność literalnej interpretacji § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, skutkującej uznaniem, że parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 682/21, 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 247/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3455/21). NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednakże tego drugiego poglądu i wskazuje na konieczność takiej interpretacji tego zapisu, która oznacza obowiązek sumowania mocy anten i uwzględniania superpozycji. 5.9. Podzielając zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie dla dopuszczalności wydania decyzji lokalizacyjnej kluczowe jest zagadnienie kumulacji oddziaływań i sumowania parametrów, konieczna jest więc ocena czy przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Ponadto konieczne jest ustalenie maksymalnych tiltów. Z uwzględnieniem powyższej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia. 5.10. Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku jak również w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P., Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. 5.11. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, a w odniesieniu do kosztów postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 Ppsa.