II OSK 3758/18

Dnia 26 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 579/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opieki nad zwierzętami 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 579/18, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia [...] marca 2018 nr [...] Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1874) – dalej: "u.s.g." i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) – dalej: "ustawa o ochronie zwierząt", po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...]. W § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym [...]. Powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] kwietnia 2018 r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdzono nieważność powyższej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych". Zdaniem organu nadzoru, zakwestionowana uchwała nie ma cech, które uniemożliwiałyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jedynie wówczas byłoby aktem prawa miejscowego. Nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały uzależnione od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi zaś istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością w całości. W skardze do sądu administracyjnego Gmina [...], działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2018 r., wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, - art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., - art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, - art. 87 ust. 2, art. 88 i art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Taki pogląd jest prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądowym, które przywołano, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14. Uchwała ta rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu wypełnienia zadań własnych. Zatem jest skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania ustawowe. Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stąd też uzależnienie jej wejścia w życie od upływu 14 dni od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] stanowi naruszenie art. 4 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Naruszenie to skutkuje nieważnością uchwały w całości, bowiem wyeliminowanie jedynie § 3 uchwały, nie doprowadziłoby do stanu zgodnego z prawem z braku wskazania daty wejścia w życie. Sąd meriti wskazał, że w orzecznictwie sądowym sporna jest kwestia charakteru prawnego uchwały, podjętej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Ustawodawca nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego – w przeciwieństwie do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454). Zakres przedmiotowy takiego regulaminu przesądza bowiem, że skierowany jest do kręgu bliżej nieokreślonej liczby podmiotów, rodząc po ich stronie prawa i obowiązki. Tymczasem katalog zadań gminy określa art. 3 tej ustawy. I tak, do zadań gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt i zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 14 i 15 art. 3 ust. 1 ustawy). Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1373 z 2011 r.). Na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. dokonano także nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Na mocy tej nowelizacji wprowadzono obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres przedmiotowy tego programu reguluje art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1840). Co do zasady, program ten określa zadania gminy. Ustawodawca nie określił wprost, aby akt miał przymiot prawa miejscowego (art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 tej ustawy). Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca Gmina nie wskazała żadnych postanowień uchwały, mających charakter generalny i abstrakcyjny. Sąd Wojewódzki dokonał analizy treści uchwały i nie stwierdził, aby wynikały z niej uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Uchwałodawca określił jedynie zadania Miasta [...] oraz źródło finansowania i wysokość środków przeznaczonych na realizację programu w 2017 r. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji uchwała określa jedynie zadania gminy w zakresie wyznaczonym w art. 11a ust. 2 ustawy. Została też podjęta po zaopiniowaniu przez podmioty wskazane w ust. 3 tego przepisu oraz w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie (do dnia 31 marca 2017 r.). Charakter zawartych w niej postanowień nie pozwala na stwierdzenie, że zawiera normy powszechnie obowiązujące, regulujące uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób (podmiotów). Uchwała nie wywiera zatem skutków "zewnętrznych", jako typowych dla aktów prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i orzeczenia, w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, ewentualnie uchylenia zaskarżanego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt i przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2018 r. nie posiada cech aktu prawa miejscowego i w konsekwencji brak jest podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a także art. 87 ust. 2, art. 88 i art. 94 Konstytucji – pomimo, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt posiada cechy aktu prawa miejscowego. W ocenie skarżącej Gminy stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, albowiem Program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy zakwalifikować do kategorii aktu prawa miejscowego, który wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa bowiem pogląd, że zaniechanie opublikowania uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jest rażącym naruszeniem prawa. Przywołano również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 października 2016 r,, II OSK 3245/14, z którego wynika, że choć omawiany akt ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze, to jednak stanowi akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Na wstępie trzeba podnieść, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.). Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji i Wojewody [...], według którch uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego. Nie można też zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że pogląd ten jest ugruntowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych można bowiem spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego przedmiotowej uchwały oraz tego, czy jest ona aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, dostępny [w:] CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, dostępne [w:] CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11a tej ustawy, postanowił, że to właśnie w programie ma być zawarta regulacja dotycząca odławiania bezdomnych zwierząt. Istotne jest też wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy i innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to uchwała z dnia [...] marca 2018 nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2018 r. rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. O tym, czy przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi bowiem ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że nie jest to akt wewnętrzny. W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko Miasta [...], bowiem stan faktyczny sprawy i wypływające z niego wnioski nakazują uznać uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. za akt prawa miejscowego. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw do wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.