II SA/Gl 584/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania gruntami stanowiącymi własność miasta oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) określił zasady gospodarowania gruntami stanowiącymi własność Miasta R., oddanymi pod garaże. Powyższe zarządzenie doręczono organowi nadzoru na jego żądanie w dniu 16 stycznia 2018 r. Pismem z dnia [...] r. wydanym z up. Wojewody Śląskiego powiadomiono organ gminny o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. stwierdzono nieważność zarządzenia jako sprzecznego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 169 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru, organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji do określenia zasad gospodarowania nieruchomościami, gdyż te zadania zostały zastrzeżone dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym uzasadnione i konieczne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia. W skardze do sądu administracyjnego Miasto R. domagało się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewykazanie przez organ nadzoru przesłanki istotnego naruszenia prawa w podjętym zarządzeniu, a także wydanie aktu nadzorczego po upływie 30 dni od daty powzięcia wiedzy o jego wydaniu. Zdaniem skarżącej, w przypadku zarządzeń nie ma obowiązku ustawowego ich przedkładania. Stąd też termin do wydania aktu nadzoru biegnie od momentu powzięcia wiadomości o jego wydaniu. W niniejszej sprawie organ wiedział zaś o treści przedmiotowego zarządzenia co najmniej od dnia 8 stycznia 2018 r., kiedy to zażądał przesłania jego odpisu. Wcześniej zaś musiał zapoznać się z jego treścią na stronie BIP, co potwierdza też oznaczenie pisma, noszącego numerację z [...] r. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wyjaśnienia tych kwestii. Nadto, skarżąca zarzuciła, że poza ogólnikowym przytoczeniem przepisów, organ nadzoru nie wskazał na istotne naruszenie prawa w treści zakwestionowanego zarządzenia. Co prawda, tytuł tego zarządzenia jest nieprecyzyjny, lecz nie przesądza to istnienia przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. W treści zarządzenia nie doszło bowiem do wkroczenia w kompetencje Rady Miasta. Stąd też zachodzą przesłanki do uchylenia aktu nadzoru. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, że bieg terminu do wydania aktu nadzoru rozpoczyna się z chwilą doręczenia zarządzenia. Odesłanie z art. 91 ust. 5 ustawy, pozwala zaś na przyjęcie, że doręczenie jest czynnością urzędową z art. 39 i nast. kpa. W niniejszej sprawie skuteczne doręczenie zarządzenia nastąpiło w dniu 16 stycznia 2018 r. Nadto, poza tytułem, unormowania zarządzenia w większości dotyczą materii ustawowo zastrzeżonej do organu stanowiącego. Niektóre z nich są zaś wręcz tożsame ze skąpymi regulacjami uchwał Rady Miasta, podjętych w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami. Stąd organ wykonawczy zapewne próbował wypracować model działania w tym zakresie, nie mając określonych przez organ stanowiący reguł postępowania. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody podniosła, że jedynie § 7 zarządzenia nie wkracza w kompetencje Rady Miasta, lecz jego pozostawienie w obrocie prawnym nie miałoby sensu. Pozostałe uregulowania regulują sytuację prawną podmiotów zewnętrznych. Nie jest więc aktem kierownictwa wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżony akt nadzoru został podjęty w ustawowym terminie i nie narusza prawa. Z przedstawionych akt postępowania wynika, że doręczenie zarządzenia, objętego rozstrzygnięciem nadzorczym, nastąpiło w dniu 16 stycznia 2018 r., kiedy to do organu nadzoru wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta R. z dnia [...] r. Do pisma tego dołączono zarządzenie z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania gruntami stanowiącymi własność Miasta R. Jednocześnie poinformowano, że przedmiotowe zarządzenie zostało uchylone i zastąpione zarządzeniem z dnia [...] r., które również dołączono. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej uprzednia korespondencja stron nie dotyczyła wezwania organu nadzoru do doręczenia przedmiotowego zarządzenia, lecz poprzednio obowiązującego aktu. Kwestia ta jednak i tak nie ma prawnego znaczenia dla ustalenia dochowania przez organ nadzoru 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994). Ustawodawca jednoznacznie powiązał termin wydania aktu nadzoru z faktem doręczenia kwestionowanego aktu organu gminy. Uprzednie powzięcie wiedzy w tej materii nie rozpoczyna zatem biegu ustawowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie mogły też odnieść skutku zarzuty skarżącej co do niewykazania przez organ nadzoru przesłanek ustawowych do wydania zaskarżonego aktu. O ile jedynie zatytułowanie zarządzenia organu wykonawczego "zasadami gospodarowania mieniem" stanowiłoby nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy, to w niniejszej sprawie analiza całości postanowień zarządzenia daje podstawy do stwierdzenia, że doszło do naruszenia kompetencji organu stanowiącego, określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Trafnie wskazał organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że odróżnić należy pojęcia "gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości", o którym mowa w art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – od "określenia zasad gospodarowania gruntami" (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym). Zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie ma zaś cechy, kwalifikujące je do kategorii aktu prawa miejscowego. W szczególności, § 3 ust. 1 zarządzenia określa, iż grunty pod garaże oddawane są na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat w drodze postępowania przetargowego na wysokość stawki czynszu lub za zgodą Rady Miasta, wyrażoną w formie uchwały. Kolejne postanowienia dotyczą trybu i warunków przetargu (§ 4-7), warunków zawarcia umowy najmu (§ 8-10). Przypadki zawarcia umów najmu lub użyczenia bez przetargu, określają § 11 i § 12 zarządzenia. Z kolei § 13 zarządzenia, nakłada na najemcę obowiązek przeprowadzania na własny koszt remontu garażu. Wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu regulują § 14 i § 16 zarządzenia. Przepisy § 17-20 zarządzenia, stanowią o możliwości obniżenia lub podwyższenia stawki czynszu najmu. Obowiązki najemcy garażu po zakończeniu umowy najmu i w razie zbycia udziałów na budowę garażu, regulują § 21-§ 23 zarządzenia. W załączniku określono wysokość stawek czynszu najmu. Regulacja ta nie ma zatem charakteru aktu kierownictwa wewnętrznego. Nie jest skierowana do pracowników Gminy i zarządców, lecz ewidentnie reguluje sytuację prawną osób trzecich. Kompetencji do generalnego unormowania tej materii przez organ wykonawczy nie sposób zatem wywodzić z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 37 ust. 4 i 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidują zaś obowiązek trybu przetargowego zawarcia umów na czas nieokreślony i wymóg uzyskania zgody rady gminy na odstępstwo oraz ustawowe zwolnienie od przetargu w przypadku organizacji pożytku publicznego. Wreszcie, do kompetencji rady gminy należy ustalenie stawek czynszu najmu lub dzierżawy gruntów gminnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827), organ stanowiący władny jest powierzyć organowi wykonawczemu gminy jedynie uprawnienia w zakresie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne. Brak analogicznej regulacji, gdy idzie o stawki czynszu najmu (dzierżawy) za grunty oddane pod garaże. W konsekwencji, prawidłowo organ nadzoru dopatrzył się naruszenia kompetencji rady gminy przy wydaniu przedmiotowego zarządzenia. Naruszenie to dyskwalifikuje tenże akt jako niezgodny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co prawda, zgodzić się należy z zarzutami skarżącej co do nienależytego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, niespełniającego wymogów z art. 91 ust. 3 tej ustawy, lecz zdaniem składu orzekającego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ nadzoru prawidłowo powołał i omówił podstawę prawną aktu. Nie dokonał analizy poszczególnych zapisów, lecz nie podważa to wniosku, że treść zarządzenia pokrywa się z jego tytułem. Jedynie § 7 zarządzenia, dotyczący wymogów protokołu przetargu, mógłby podlegać uregulowaniom przez organ wykonawczy. lecz sam w sobie pozbawiony będzie sensu. Zatem spełnione zostały ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. Sądowa kontrola aktu nadzoru jest zaś sprawowana wg kryteriów wynikających z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Stąd też naruszenie wymogów z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, podlega ocenie pod katem wagi tego uchybienia i wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 298/07). Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na jej wynik, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mr