II OSK 3768/18

Dnia 27 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 149/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu wykonania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce określenia "[...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej", wpisuje "[...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r., II SA/Wr 149/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (Wspólnota) na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej (DKWPSP) z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany terminu wykonania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] (źródłowa decyzja, decyzja nakazowa), Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we [...] (KMPSP) nakazał Wspólnocie wykonać oznaczone obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, obowiązek ich spełnienia organ oznaczył terminem do 31 maja 2017 r. Kolejno w wyroku wskazano, że pismem z 20 czerwca 2017 r. Wspólnota wystąpiła o zmianę do 31 maja 2018 r. terminu określonego w źródłowej decyzji, uzasadniając, że w celu dostosowania budynku do aktualnych przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej zlecono wykonanie ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej oraz projektu budowlanego, na podstawie którego 7 kwietnia 2017 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Strona podnosiła, że zaproponowane w ekspertyzie i projekcie budowlanym rozwiązania zawierające odstępstwa od warunków technicznych w części uzyskały akceptację DKWPSP, nie uzyskano zaś zgody na odstępstwa od wykonania drogi pożarowej. Podano, że obecnie prowadzone są prace związane ze zleceniem wykonania robót budowlanych, z uwagi na ich szeroki zakres, krótki okres od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę oraz konieczność uzyskania zgody właścicieli lokali, procedura ta nie została zakończona. Według strony wnioskującej o zmianę źródłowej decyzji, są to przesłanki obiektywne i nie wynikają z braku dobrej woli właścicieli lokali, lecz od czynników od nich niezależnych. Dalej w wyroku II SA/Wr 149/18 przywołano, że decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], KMPSP odmówił zmiany źródłowej decyzji własnej z [...] lipca 2016 r. Powołując się na art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., – prawidłowo należało powołać Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a. – uwaga Sądu) organ I instancji uznał, że słuszny interes strony pozostaje w konflikcie z interesem społecznym (art. 7 K.p.a.), jakim jest poziom bezpieczeństwa osób przebywających w budynku. W uzasadnieniu odmownej decyzji wskazano także na charakter kontrolowanego obiektu, co wpływa na niedopuszczalność dodatkowego przedłużania terminu wykonania nałożonych obowiązków, tym bardziej, że w ocenie organu powiatowego strona wystąpiła o zmianę źródłowej decyzji po upływie terminów wykonania obowiązków w niej nałożonych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r., DKWPSP utrzymał w mocy decyzję podjętą przez organ I instancji. Przedstawiając przesłanki stojące za takim rozstrzygnięciem organ II instancji wskazał na interes społeczny, którym jest szeroko rozumiana ochrona przeciwpożarowa. Celem decyzji nakazowej jest zapewnienie ochrony życia i zdrowia ludzkiego. W budynku istnieje niewystarczający, obniżony poziom bezpieczeństwa pożarowego. Organ II instancji podzielił stanowisko KMPSP o wystąpieniu w sprawie kolizji interesu strony z interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo osób zamieszkujących w budynku, poprzez uchybienie względem przepisów przeciwpożarowych, których dostosowanie do wymagań ochrony przeciwpożarowych nie powinno być odwlekane. Powołując się na judykaturę organ II instancji wyraził stanowisko, że co do zasady istnieje możliwość zmiany decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania, jednakże nie daje to podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu, w sytuacji gdy termin ten już upłynął. Wobec tego w sprawie mogło dojść do zmiany decyzji w kwestii terminu do czasu jego upływu ujętego w źródłowej decyzji, czyli do 31 maja 2017 r. Tymczasem strona złożyła wniosek w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót po jego upływie, tj. w dniu 20 czerwca 2017 r. Organ II instancji uznał za nieprawdziwe twierdzenie odwołania o tym, że strona miała "niewiele ponad miesiąc" na wykonanie nałożonych na nią obowiązków. Licząc od daty wydania decyzji nakazowej, tj. od 14 lipca 2016 r., strona miała 10 miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków, uzyskanie niezbędnych pozwoleń i decyzji lub w tym czasie na złożenie wniosku o prolongowanie wyznaczonych terminów. Od powyższej decyzji Wspólnota wniosła skargę, w której zarzuciła organowi II instancji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, co w konsekwencji stanowiło podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2) art. 155 K.p.a., polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu, w sytuacji gdy z akt sprawy jasno wynika, że zaistniała przesłanka słusznego interesu strony bądź interesu społecznego; 3) art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu przez organ I instancji, że występuje kolizja interesu strony z interesem społecznym. W uzasadnieniu skargi Wspólnota podtrzymała dotychczasowe stanowisko o wystąpieniu w sprawie słusznego interesu strony oraz braku jego kolizji z interesem społecznym. Według skarżącej z tego powodu uzasadniona była zmiana terminu wykonania nakazanych prac. Wskazano na konieczność sporządzenia ekspertyzy, która zawierała rozwiązania umożliwiające dostosowanie obiektu wykonanego z latach siedemdziesiątych do obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed WSA we Wrocławiu pełnomocnik Wspólnoty oświadczył, że określone w decyzji nakazowej obowiązki nie zostały jeszcze wykonane. Według jego wiedzy wybrany został wykonawca, który prowadzi roboty budowlane i zobowiązał się je wykonać do końca 2018 r. Ponadto wskazał, że ze względu na zakres i złożoność obowiązków nałożonych na Wspólnotę konieczne stało się wybranie jednego wykonawcy dla całości robót budowlanych. Wspólnota wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów na okoliczność działań dotyczących dostosowania obiektu do wymagań decyzji nakazowej w postaci: informacji zarządcy nieruchomości o realizacji źródłowej decyzji, postanowienia DKWPSP o odstępstwie od wymogów technicznych w zakresie drogi pożarowej, uchwały Wspólnoty nr 5/2018, faktur. Sąd wojewódzki dopuścił dowód z dokumentów przedłożonych przez Wspólnotę Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił skargę w całości. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki przyznał rację stronie skarżącej w zakresie oceny prawnej odnośnie do daty złożenia wniosku o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu. W przekonaniu sądu a quo za przeszkodę dla zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może być kwalifikowany upływ terminu na wykonanie obowiązków. Zdaniem sądu wojewódzkiego skoro decyzja nakazowa nadal określa sytuację prawną strony w tym znaczeniu, że możliwe jest wyegzekwowanie nałożonych na jej podstawie obowiązków przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego w administracji, to pomimo tego, że termin określony w decyzji już "wyekspirował", wciąż możliwa jest jego zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. Materialnoprawną przesłanką wynikającą z tego przepisu jest pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podzielenie w powyższym zakresie stanowiska Wspólnoty nie prowadzi jednak do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dla wyniku sprawy miały większe znaczenie wywody orzekających w sprawie organów, które odnosiły się do ustalenia kolizji pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo osób zamieszkujących w budynku przy ul. [...] we W. Lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że taki argument był przedstawiony w pierwszej kolejności i traktowany za podstawowy powód podjęcia niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Zdaniem tegoż sądu w realiach niniejszej sprawy jest rzeczą niewątpliwą, że budynek Wspólnoty w świetle obowiązujących standardów przeciwpożarowych, wymaga dostosowania do aktualnych przepisów. Spełnienie współczesnych wymagań ochrony przeciwpożarowej nie powinno być również odwlekane w czasie. WSA we Wrocławiu zauważa, że biorąc pod uwagę dopuszczone dowody z dokumentów, strona skarżąca nie wykonała wszystkich nałożonych na nią obowiązków nie tylko w terminie wynikającym ze źródłowej decyzji, ale także w terminie przez nią zaproponowanym, tj. do 31 maja 2018 r. Z przedłożonych dokumentów wynika bowiem, że realnym terminem zakończenia robót budowlanych będzie dopiero koniec roku 2018. W ocenie sądu wojewódzkiego powyższa okoliczność potwierdzała zasadność rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że kluczowe znaczenie ma jak najszybsze usunięcie zagrożeń dla życia ludzi, co pozostaje również w dobrze pojmowanym interesie samej strony skarżącej. Słuszny interes strony nie oznacza przy tym uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego jedynie z wolą strony, ale musi być to interes obiektywnie słuszny, tzn. zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnej powołano niekatulany publikator tekstu jednolitego tej ustawy – uwaga Sądu), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji zmieniającej, w szczególności, że w przedmiotowej sprawie za zmianą przemawia interes społeczny, jak również, że występuje słuszny interes strony; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu konieczności dokonania ustaleń dotyczących zasadności wniosku skarżącej Wspólnoty i potwierdzenia okoliczności we wniosku zawartych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 107 § 3 i art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewłaściwą interpretację i pominięcie konieczności wyjaśnienia przyczyn niezastosowania decyzji zmieniające mającej oparcie w art. 155 K.p.a. Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że nałożone obowiązki dotyczące ochrony przeciwpożarowej, powinny być dostosowane do realnych możliwości Wspólnoty. Termin ten powinien być ustalony w sposób racjonalny, ponieważ termin powinien odpowiadać zdarzeniom, które nastąpiły po 14 lipca 2016 r., tj. opracowaniu ekspertyzy, uzyskaniu odstępstw od warunków technicznych, opracowaniu projektu budowlanego, uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz konieczności wykonania szerokiego zakresu prac. Nadto skarżąca kasacyjnie Wspólnota wskazuje, że zarówno organ II instancji jak i sąd wojewódzki, bezpodstawnie przyjęli założenie, że skoro większość wykonanych prac nie została jeszcze wykonana, to zapewne stan techniczny budynku stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców obiektu. Tymczasem w żadnym z ww. rozstrzygnięć nie jest powiedziane o jakie zagrożenia chodzi. W opinii strony skarżącej kasacyjnie powyższej konkluzji o zagrożeniu zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców nie da się wyprowadzić ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów. W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2021 r. Wspólnota zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej skardze kasacyjnej jako przepis, który miał zostać naruszony przez sąd wojewódzki wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, przepis ten stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, której przedmiotem jest decyzja lub postanowienie. Sąd uwzględniając skargę na tego typu akt i stosując powyższy przepis, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Przepisu powyższego sąd pierwszej instancji nie stosował, skoro skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa, a zarzutu naruszenia tego ostatniego w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Będąc związanym podstawami skargi kasacyjnej należy uznać, że jej Autor zarzuca wadliwe niezastosowanie podstawy uwzględnienia skargi w myśl art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. W konsekwencji zatem należało we wniesionym środku zaskarżenia przywołać te przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, których wadliwie miał nie dostrzec sąd pierwszej instancji. Przesłanki te – uwzględniając datę wydania zaskarżonej decyzji – unormowane są w art.145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 K.p.a. Żadnej z tych przesłanek w skardze kasacyjnej jednak nie przywołano, przeto zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa jest zupełnie chybiony. W tych okolicznościach podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia innych przepisów, a to przepisów art. 155, art. 7, 9, 107 § 3 K.p.a., których sąd wojewódzki nie stosował, nie są skuteczne. WSA we Wrocławiu kontrolował zgodność z prawem decyzji wydanych w przedmiocie odmowy zmiany terminu decyzji nakazowej w odniesieniu do obowiązku wykonania oznaczonych robót z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Podzielić należy ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku, że organy obu instancji działały w warunkach ograniczonego uznania administracyjnego, trafna jest także konstatacja sądu a quo, wedle którego oceniając unormowane w art. 155 K.p.a. przesłanki weryfikacji decyzji nakazowej, organy granic takiego uznania nie przekroczyły. Niesporne w realiach sprawy jest to, że źródłowej decyzji Wspólnota nie kwestionowała, spóźnione przeto jest co do reguły podważanie w ramach postępowania weryfikacyjnego decyzji ostatecznej uprzednio ustalonych terminów wykonania oznaczonych robót. Samo podejmowanie starań przez Wspólnotę celem wykonania decyzji, znaczne obciążenie finansowe, gdy idzie o zrealizowanie nałożonych na stronę skarżącą obowiązków, nie dowodzi jeszcze wystarczająco, aby interes strony – w aspekcie przesłanek z art. 155 K.p.a. – ocenić należało jako słuszny, gdy w interesie społecznym, zasadnie zidentyfikowanym przez sąd pierwszej instancji, leżało wykonanie nałożonych obowiązków, mających na celu ochronę takich dóbr jako życie i zdrowie ludzkie. W konsekwencji nieskuteczny będzie zarzut naruszenia cyt. przepisu przez orzekający w sprawie sąd wojewódzki. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. tak sformułowana podstawa kasacyjna nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości. Sprostowanie sentencji zaskarżonego wyroku odnosiło się do konieczności prawidłowego – pełnego – posłużenia się nazwą zaskarżonego organu i usunięcia w ten sposób zawartej w zaskarżonym wyroku niedokładności. Orzeczenie w tym zakresie znajdowało swoją podstawę w przepisach art. 156 § 1 i 3 Ppsa. Z wyłożonych powodów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.