II OZ 1177/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2305/18 odrzucające skargę w sprawie ze skargi E.D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2305/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 16 lipca 2018 r. E.D. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...]. Wniesienie skargi zostało poprzedzone skierowaniem przez skarżącą do Rady Miejskiej w [...] wezwań z 17 lutego 2016 r., 22 lutego 2016 r. i 29 maja 2018 r. Pierwszym wezwaniem skarżąca wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy [...] (uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] czerwca 1998 r.) w części dotyczącej przeznaczenia terenu działki położonej przy ul. [...]w [...], oznaczonej jako działka [...], obręb [...]i określenie, że przedmiotowa działka stanowi obszar leśny i oznaczenie jej w ramach zaktualizowanego planu miejscowego symbolem ZL. Drugim wezwaniem skarżąca wniosła o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianę ww. planu miejscowego, polegającą na jego uchyleniu w całości. Z kolei w trzecim wezwaniu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, w zakresie w jakim obszar działki ew. o nr [...], położonej przy ul. [...] w [...][...], obręb [...], oznaczony został symbolem MN3/U i zakwalifikowany pod zabudowę jednorodzinną o charakterze wiejskim i usługi, ewentualnie o zmianę ww. uchwały poprzez zmianę planu w części obejmującej przedmiotową działkę, poprzez zakwalifikowanie jej jako obszar leśny i oznaczenie jej w ramach zaktualizowanego planu miejscowego symbolem ZL. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał natomiast, że termin do wniesienia skargi należy liczyć od daty wpływu ostatniego wezwania z 29 maja 2018 r. Jego zdaniem każde z wezwań jest inne i nie są one tożsame treściowo. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Sąd analizując treść poszczególnych wezwań skarżącej do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego przyjął, że wezwaniem, od wniesienia którego rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi jest wezwanie z 22 lutego 2016 r., bowiem jest to wezwanie najdalej idące i zawiera wniosek o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianę planu miejscowego w całości. W zakresie takiego żądania mieszczą się też żądania zawarte w wezwaniach z 17 lutego 2016 r. i 29 maja 2018 r. Przyjąć zatem zdaniem Sądu należy, że termin do złożenia skargi na ww. uchwałę wobec skarżącej rozpoczął bieg od daty wpływu wezwania z 22 lutego 2016 r., a więc od 26 lutego 2018 r. Wobec powyższego, w sytuacji gdzie Rada Miejska w [...] nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, termin do złożenia skargi dla skarżącej wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Upłynął on zatem z dniem 26 kwietnia 2016 r. Sąd podkreślił przy tym, że instytucji wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie można traktować jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie przez te same podmioty. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiłoby to działanie znaczenia prawnego. Z tego też względu ww. wezwanie jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej sprawie nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Kluczowe znaczenie ma tu także kwestia zakresu wezwania do usunięcia naruszenia (tj. czy wezwanie dotyczy całości uchwały czy też jej części), a nie tożsamość zarzutów zawartych w poszczególnych wezwaniach. Jest to konsekwencją tego, że sąd rozpoznający skargę na uchwałę rady gminy nie jest związany podniesionymi w niej zarzutami. W konsekwencji Sąd przyjął, że ponowne wniesienie przez skarżącą w dniu 29 maja 2018 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogło otworzyć skarżącej drogi do skutecznego złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być uznane za prawnie skuteczne. Ponieważ zatem termin do wniesienia skargi upływał dla skarżącej w dniu 26 kwietnia 2016 r., a przedmiotowa skarga została wniesiona 20 lipca 2018 r., należy uznać, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 29 maja 2018 r. jest spóźniona. Zażaleniem E. D. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi pomimo, iż skarga na akt prawa miejscowego wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia; art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi pomimo, iż zastosowany został przez skarżącą tryb postępowania z niego wynikający, tj. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w sposób wskazany w piśmie z dnia 29 maja 2018 r. zaś zarówno cel i żądanie w nim wyrażone były odmienne od wniosków skierowanych do organu w dniach 17 lutego 2016 r. oraz 22 lutego 2016 r. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że wezwanie z dnia 17 lutego 2016 r. nie zawierało zarzutów pod adresem obowiązującego planu, nie formułowało też żądań w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały czy też jej zmiany, a stanowiło wyłącznie wezwanie do ponowienia procedury planistycznej. Tym samym nie sposób uznać, żeby wezwanie to miało tożsamą treść co wezwanie z dnia 29 maja 2018 r. Zdaniem skarżącej również wezwanie z dnia 22 lutego 2016 r. nie jest tożsame z wezwaniem z dnia 29 maja 2018 r. oraz skargą - inna była powiem podstawa prawna żądania i inna jego treść i cel. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż jego złożenie otwierało drogę do zaskarżenia do sądu uchwały z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącej wezwanie do stwierdzenia nieważności uchwały zostało sformułowane po raz pierwszy w wezwaniu z dnia 29 maja 2018 r. i od tej daty należy liczyć termin na złożenie skargi. Skarżąca podkreśliła także, że brak jest podstaw do odmawiania stronie prawa do ponownego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa i składania skarg w sytuacji, gdy nowe wezwanie jest oparte na zupełnie innych zarzutach niż poprzednio kierowane do organu, inne są jego żądania oraz cele. Ponadto zwracanie się przez skarżącą pismami z dnia 17 lutego 2016 r. i 22 lutego 2016 r. do organu nie miało na celu otwarcia drogi do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały a jedynie zwrócenie organowi uwagi na możliwości w zakresie naprawienia błędów i nieprawidłowości przy uchwalaniu planu w stosunku do działki skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, a więc sprzed 1 czerwca 2017 r. (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r., poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt OSA 2/02), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Stanowisko to od dawna dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. postanowienia NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Wezwanie to konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz zaskarżoną uchwałę (zarządzenie). Jest ono surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002r., OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił - na co słusznie powołał się Sąd I instancji - że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. (...) Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Należy również zauważyć, że wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, tj. sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co oznacza, że z dniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do wniesienia skargi do sądu. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to dla dokonania tej czynności nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że jej ponowne wezwanie Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 maja 2018 r. zostało złożone z powołaniem innych naruszeń prawa, niż wezwanie z dnia 22 lutego 2016 r., a zatem że od daty złożenia wezwania z dnia 29 maja 2018 r. należy w niniejszej sprawie liczyć termin do wniesienia przez nią skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...]. W obu tych wezwaniach skarżąca powołując się na art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podnosiła okoliczność nieuzyskania przez organ planistyczny zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jak również zarzucając organowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne podnosiła, że podstawą planowania przestrzennego powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów. Ponadto zakres wniosku zawartego w wezwaniu z dnia 22 lutego 2016 r., tj. stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, obejmował także wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej działkę nr [...], jak miało to miejsce w wezwaniu z dnia 29 maja 2018 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że wezwaniem, od wniesienia którego rozpoczął w stosunku do skarżącej bieg termin do wniesienia skargi, jest wezwanie z 22 lutego 2016 r., które wpłynęło do organu 26 lutego 2016 r. W związku z powyższym, z uwagi na brak odpowiedzi organu na ww. wezwanie, termin do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] upływał skarżącej w dniu 26 kwietnia 2016 r. Niniejsza skarga, wniesiona 20 lipca 2018 r., została zatem złożona po upływie terminu i podlegała odrzuceniu. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji podniesionych w zażaleniu przepisów. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.