II OSK 2/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2011 r., II SA/Ke 664/11 w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 11 września 2008 r., nr XXIX/216/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej jako: WSA) - po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 11 września 2008 r., nr XXIX/216/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 11 września 2008 r. Rada Miejska w Jędrzejowie podjęła uchwałę nr XXIX/206/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Jędrzejowie w rejonie Domu Kultury, ograniczonego Al. J. Piłsudskiego, ul. 3-go Maja, ul. Dr Kwarty i ul. Kacpra Niemirskiego, a w dniu 26 lipca 2011 r. J. R. złożył w Urzędzie Miejskim w Jędrzejowie pismo skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta w Jędrzejowie, w którym, powołując się na naruszenie swojego interesu prawnego i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami - dale jako: usg), wezwał Radę Miejską w Jędrzejowie do uchylenia ww. uchwały w żądanym przez siebie zakresie. Rada Miejska w Jędrzejowie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, a w dniu 7 września 2011 r. J. R. wniósł skargę na powyższą uchwałę do WSA. Odrzucając skargę WSA wskazał, że wystosowane przez J. R. wezwanie skierowane do organu w dniu 26 lipca 2011 r., poprzedzające skargę złożoną w rozpatrywanej sprawie, jest powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym tej samej uchwały. Bieg terminu do wniesienia skargi należy jednak liczyć od dnia pierwszego wezwania datowanego na 25 stycznia 2011 r. (złożonego w dniu 3 lutego 2011 r.), a więc skarżący wyczerpał uprzednio prawną możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 101 ust. 1 usg, a kolejne wezwanie nie mogło wywołać skutku procesowego polegającego na przesunięciu początku biegu terminu do wniesienia skargi. Tym samym należy przyjąć, że termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę (w tym przypadku 60 dni) należy liczyć od daty złożenia pierwszego wezwania tj. od dnia 3 lutego 2011 r., zatem niniejsza skarga została wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa). Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego zaskarżył ww. postanowienie WSA w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I) prawa "notarialnego", a to 1) art. 3 § 1 i 2 ppsa poprzez zaniechanie sprawowania kontrolnej działalności administracji publicznej, skutkującej istnieniem stanu niezgodnego z prawem, a to art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - dalej jako: Konstytucja), art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zmianami - dalej jako: usdg) poprzez naruszenie zasady równości podmiotów gospodarczych oraz wprowadzenie obowiązku ograniczenia rozmiaru działalności gospodarczej wyłącznie do obiektów handlowych o powierzchni do 400 m2, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - dalej jako: upzp) poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z ich nieruchomości w rozumieniu zgodnym z uzasadnieniem wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. Trybunału Konstytucyjnego (K 46/2007) stwierdzającego, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o utworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z treścią art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji; a także II) prawa procesowego a to 1) art. 101 ust. 1 usg poprzez przyjęcie że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jednorazową czynnością prawną, pomimo że treść tego przepisu nie zawiera takiego ograniczenia; 2) art. 101 ust. 2 usg, który stosuje ograniczenie instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa tylko w przypadku gdy Sąd administracyjny orzekł w sprawie i skargę oddalił, a nie odrzucił; 3) art. 58 § 1 pkt 4 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że poprzednie odrzucenie skargi przez WSA stanowi prawomocne osądzenie sprawy, za które nie można przyjąć odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu jej wniesienia, bez merytorycznego jej rozpoznania, podczas gdy odrzucenie skargi nie nosi cech takiego rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie WSA sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia; 2) wydanie orzeczenia w przedmiocie kosztów sądowych w tym i wynagrodzenia dla radcy prawnego; 3) uznanie, że w sprawie jest istotne zagadnienie prawne polegające na ustaleniu, że przepis art. 101 usg nie przewiduje jednokrotności jego zastosowania w przypadku istnienia stałego stanu naruszenia interesu prawnego i uprawnienia każdego podmiotu prawa, zaś możliwość tę kończy orzeczenie WSA oddalające a nie odrzucające skargę; 4) uznanie, że w sprawie jest również istotne zagadnienie prawne polegające na tym, że wyżej opisane uprawnienie przewidziane w art. 101 usg nie narusza konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, zaś wielokrotne stosowanie do czasu oddalenia skargi stanowi narzędzie kontroli pracy administracji i jest formą obrony własnych interesów zgodnych z prawem; oraz 5) przyjęcie, że pozbawienie strony uprawnień do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do momentu oddalenia jej skargi po merytorycznym rozpoznaniu, stanowić może drogę do sankcjonowania bezprawia, poprzez odebranie prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd. W uzasadnieniu wskazano zaś, że w dalszym ciągu istnieje stan naruszenia zarówno interesów jak i uprawnień właścicieli nieruchomości na terenie Jędrzejowa, których prawo do zabudowy zostało bezpośrednio naruszone przepisami uchwały rady miasta i gminy, szczegółowo opisany w skardze, której treść sprzeczna jest ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego określającym granice możliwości korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek. Należy więc wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, a Sąd I instancji dokonał kontroli skargi wniesionej przez skarżących w sposób prawidłowy. Sąd w niniejszym składzie orzekającym w pełni zgadza się z orzeczeniem Sądu I instancji, w którym słusznie wskazano, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 usg traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przecież - jak trafnie stwierdził WSA w zaskarżonym orzeczeniu - takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów, a w konsekwencji byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Podsumowując powyższe, nie ulega żadnej wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie m. in. w postanowieniach NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, z dnia 20 września 2006 r., II GSK 212/06, z dnia 26 lutego 2009 r., II OSK 264/09 i z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 754/08 (wszystkie dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, NSA wskazuje, że WSA nie naruszył art. 3 § 1 i 2 ppsa w związku z art. 20 Konstytucji, art. 6 ust. 1 i 2 usdg i art. 6 ust. 2 upzp, bowiem brak przeprowadzenia kontroli skarżonej uchwały był wynikiem zastosowania się przez Sąd I instancji do obowiązujących w Rzeczypospolitej przepisów prawa, które - jak wskazano powyżej - nie pozwalają, aby wezwanie do usunięcia naruszenia, będące surogatem środka odwoławczego, było traktowane inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, gdyż przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Tak więc brak przeprowadzenia kontroli skarżonej uchwały przez WSA nie naruszył ww. przepisów, bowiem Sąd I instancji nie miał prawa rozpocząć swojej działalności kontrolnej w sytuacji, gdy skarga została wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W konsekwencji WSA nie naruszył także art. 101 ust. 1 usg poprzez przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jednorazową czynnością prawną, pomimo że treść tego przepisu nie zawiera takiego ograniczenia a art. 101 ust. 2 usg stosuje ograniczenie instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa tylko w przypadku gdy Sąd administracyjny orzekł w sprawie i skargę oddalił, a nie odrzucił. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z ww. przepisów usg, ale jak wskazano powyżej, jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie jak i orzecznictwie. WSA nie naruszył także art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, bowiem - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie pozwolił na merytoryczną kontrolę skarżonej uchwały nie z powodu uznania odrzucenia skargi za prawomocne osądzenie sprawy, ale ze względu na potraktowanie wezwania do usunięcia naruszenia jako surogatu środka odwoławczego ze wszelkimi tego procesowymi konsekwencjami, w tym niemożnością jego powtarzania. Biorąc powyższe pod uwagę NSA oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 197 § 1 ppsa oraz art. 197 § 2 w związku z art. 184 ppsa, ponieważ skargę skarżącego należało odrzucić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, Sąd I instancji.