III OSK 642/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 167/18 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz W. Sp. z o.o. w K. kwotę 1935 (jeden tysiąc dziewięćset trzydziesty pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 167/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. Sp. z o.o. w K. (skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarząd Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Informacją roczną z [...] marca 2018 r., nr [...], dyrektor ustalił Spółce na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia komunalnego w [...] składającego się z trzech studni zasadniczych nr [...] oraz studni awaryjnej [...]. Spółka na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW Wody Polskie wyjaśnił, iż opłata roczna w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków komunalnych została obliczona, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 459,0 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,1275 m3/s. Wskazał, iż określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Organ wyjaśnił również, że do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość wód podziemnych, które mogą być pobrane zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnych, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, bowiem opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. Dalej organ wyjaśnił, że jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzutu ścieków występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Spółka. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał na treść art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wyjaśniając, iż nie budzi wątpliwości, że dla zastosowania omawianego przepisu organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Zdaniem Sądu przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości dotyczącej poboru wód było w pełni uzasadnione, bowiem skoro w pozwoleniu czynnik ten był określony w m3/h, prawidłowo dyrektor dla czynionych wyliczeń wyraził go w m3/s. Zdaniem Sądu do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania treść § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji opłata stała ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej o ustalonej z góry wysokości i nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranej wody. Sąd podzielił stanowisko dyrektora, iż opłata stała stanowi abonament za korzystanie z usług wodnych i jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Sąd stanął również na stanowisku, iż nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością pobranej wody obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 282 ust. 1, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 Prawa wodnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowany przepis prawa wodnego, bowiem taka interpretacja cytowanego przepisu zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji, skutkuje nałożeniem na skarżącą opłat za usługi wodne w tym za ilość pobranej wody przekraczającą dopuszczalne ilości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, iż nie zgadza się z przedstawioną przez organ argumentacją ponieważ wykorzystane w uzasadnieniu do decyzji określenia takie jak np.: "maksymalna presja na środowisko wodne", "gotowość środowiska wodnego", czy zapis, że "opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych" nie mają odzwierciedlenia ani w rozdziale 2, tj. objaśnienia określeń ustawowych (art. 16 ustawy Prawo Wodne), ani też w dalszej treści ustawy, są własną interpretacją zapisów ustawy. Ponadto przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków pozostaje w sprzeczności z wartościami wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżąca zaznaczyła, iż ujęcie komunalne [...] znajduje się w obszarze regionu wodnego [...], w którym zostały ustalone zasady i ograniczenia w korzystaniu z wód tego regionu - Rozporządzenie Nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dz.U. Woj. Świętokrzyskiego z 2014 r. poz. 269) zmienionym Rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 10 października 2017 r. (Dz.U. Woj. Świętokrzyskiego z 2017 r. poz. 3117). Co za tym idzie wielkość maksymalnego rocznego poboru wód, zgodnie z metodologią określoną w Rozporządzeniu Dyrektora RZGW, przy uwzględnieniu 365 dni w roku, nie może przekroczyć G max. roczne = 4 015 000 m3/rok, co w przeliczeniu daje pobór wody w ilości średniodobowej Qśr d=11 000.0 m3/d. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustalona opłata roczna jest zawyżona i pozostaje w sprzeczności z nałożonymi na skarżącą ograniczeniami. Spółka wskazała, że opłaty stałej powinna być maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, czyli wartość Qśr.d. = 11 000,0 m3/d., co w przeliczeniu wynosi 0,12731481 m3/s, a nie jak przyjął organ Qmax.h=459,0 m3/h tj. 0,1275 m3/s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawy z zakresu określenia opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażone w nim stanowisko (por. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3939/19). Przypomnieć należy, iż zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono w jej art. 271 ust. 1 opłaty stałe dla części usług wodnych, należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Należy zauważyć także, że w myśl art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Natomiast zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Jak wielokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny omawiany przepis jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok, możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób interpretacji cytowanego przepisu zaprezentowany przez organ nie znajduje jednak potwierdzenia w jego wykładni językowej. Zauważyć należy również, że wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony. Nie może on zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, bowiem taka interpretacja jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, zaś organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Tym samym przyjąć należało, że błędnie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. W zaistniałej sytuacji należało bowiem przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty, zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. Biorą pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, iż opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Rozwiązania takie zostały wprowadzone dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). Wtedy to dodano art. 552a, zgodnie z treścią którego "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Stosownie do treści art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za okres od 1 stycznia 2018 do 31 grudnia 2018 r. należy stosować przepisy obowiązujące dotychczas. Biorąc zaś pod uwagę nieprecyzyjne sformułowanie przepisów w tym zakresie – na co zwrócił również uwagę ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej - należy uznać, że dokonana przez organ i Sąd I instancji, mniej korzystna dla podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. była nieprawidłowa. Tym samym należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego za zasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie przedstawione wyżej zapatrywania prawne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.