II SA/Lu 594/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia B. C. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza N. z [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w postaci wypisu i wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] czerwca 2013 r., dla działki nr [...], położonej w S., ze wskazaniem przeznaczenia terenu oznaczonego symbolami: R, RZ i MN/RM. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w powołanym wyżej postanowieniu, wydanym na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), organ pierwszej instancji wskazał, że treść studium nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia, co wynika z art. 30 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p."). Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący otrzymał wypis i wyrys ze studium z [...] marca 2018 r., znak: [...], potwierdzający, że opisana działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami "R" i "RZ". Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w tym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło, że z wniosku skarżącego z [...] marca 2018 r. wynika, że dąży on do ustalenia – dla objętej wnioskiem działki – przeznaczenia terenu w studium zgodnego z jego oczekiwaniami, nie zgadza się bowiem treścią wydanego mu uprzednio wyrysu i wypisu ze studium. Zależy mu bowiem na potwierdzeniu możliwości zabudowy działki nr [...] – jako terenu o symbolu "MN/RM". Zdaniem Kolegium, uwzględnienie tego wniosku nie jest możliwe, gdyż – jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji – treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia, a tryb uzyskania informacji o treści tego aktu, wskazany w art. 30 ust. 1 u.p.z.p., na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów k.p.a. wyłącza wydawanie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a., w zakresie, w jakim istnieje wydawane są wypisy i wyrysy studium. Ponadto Kolegium stwierdziło, że na wynik sprawy nie ma wpływu to, że informacje zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną, albowiem zastosowanie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej także: u.d.i.p.), wyłączone zostało w niniejszej sprawie, na mocy uregulowania szczególnego, jakie stanowi przywołany art. 30 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie: 1) art. 30 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 217 i 218 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w zakresie, w jakim istnieje możliwość wydawania wypisów i wyrysów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, wyłączona jest możliwość wydawania zaświadczeń o treści studium; 2) art. 30 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez uznanie za zgodną z prawem sytuację, gdy organ wbrew temu, co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, odmawia wydania wypisu lub wyrysu z tego studium o treści odpowiadającej stanowi rzeczywistemu, zaś osoba ubiegająca się o taki wypis lub wyrys zostaje pozbawiona środka prawnego umożliwiającego przeprowadzenie postępowania ukierunkowanego na merytoryczną weryfikację rzeczywistego przeznaczenia terenu w studium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie tych faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przezeń ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 1 i 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Stwierdzić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Organ zaświadcza o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach, bądź innych danych, bez ich przetwarzania. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z [...] marca 2018 r. zażądał od Burmistrza N. wydania wypisu i wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] czerwca 2013 r., dla działki nr [...], położonej w S., o określonej przez niego treści, to jest ze wskazaniem przeznaczenia terenu oznaczonego symbolami: "R", "RZ" i "MN/RM". Uzasadniając ten wniosek skarżący wskazał, że uzyskał uprzednio wypis i wyrys ze studium z [...] marca 2018 r., znak: [...], potwierdzający, że opisana działka nr [...] znajduje się na obszarze o przeznaczeniu określonym symbolami "R" i "RZ". Treść tego dokumentu nie była dla niego satysfakcjonująca, albowiem – w jego ocenie – działka ta położona jest również na terenie oznaczonym w studium symbolem "MN/RM", przewidzianym pod zabudowę. W tej sytuacji, gdy skarżący zażądał wydania dokumentu o ściśle określonej treści powołując się przy tym na treść art. 219 k.p.a. przyjąć należy, że skarżący pomimo zatytułowania wniosku jako wniosku o wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w istocie żądał od organu wydania zaświadczenie o określonej treści. Nie budzi wątpliwości, że co do zasady prawo dostępu do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uregulowane zostało w art. 30 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, każdy ma prawo wglądu do studium oraz otrzymania z niego wypisów i wyrysów. Podkreślenia wymaga przy tym, że treść studium nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia, a tryb uzyskania informacji o treści tego aktu planowania, wskazany w art. 30 ust. 1 u.p.z.p., na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza – w zakresie, w jakim istnieje możliwość wydawania wypisów i wyrysów planów miejscowych – możność wydawania w tym zakresie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a. Niewątpliwie bowiem, na co wskazuje się w odniesieniu do udostępniania w tym trybie zarówno treści studium, jak i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. urzędowo potwierdza określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, lecz nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zaświadczenie byłoby w istocie dokonaniem wykładni postanowień planu (studium) przez organ uczestniczący w procedurze jego uchwalania (zob. wyrok NSA z 14 października 2015 r., sygn. akt II OSK 381/14 wraz z powołanym orzecznictwem oraz postanowienie NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 588/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 436/10, wyrok WSA w Gdańsku z 1 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 494/06; M. Wincenciak, Komentarz do art. 30, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2018, SIP Lex, nr 3). Ubocznie należy wskazać, że ustalenie dopuszczalności określonego zagospodarowania nieruchomości w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy – w przeciwieństwie do studium – mają charakter norm prawa powszechnie obowiązującego, ma miejsce na etapie wydawania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto ustawy dopuszczają sytuacje wyjątkowe, w których przywidziano obowiązek dokonania oceny zgodności z postanowieniami planu miejscowego obiektów już istniejących, podlegających procedurze legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 pr. bud., a także obiektu istniejącego, co do którego istnieje zamiar zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud.). Nie budzi jednak wątpliwości, że przepisy te nie miały zastosowania rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, mając na uwadze treść wniosku skarżącego, prawidłowo stwierdziły zatem, że w istocie żąda on dokonania przez organy wykładni regulacji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. – zgodnego z wykładnią zapisów tego aktu planowania przedstawioną przez skarżącego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że skarżący żądał od organów wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy między nim a organem pierwszej instancji zaistniał spór co do wykładni zapisów tego aktu odnoszących się do działki nr [...]. Spór ten nie mógł być jednak rozstrzygnięty w drodze czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie, jak wskazano wyżej, potwierdza bowiem tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Zatem również z tego względu organ pierwszej instancji nie mógł wydać stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Niewątpliwe jest przy tym, że przepisy prawa dopuszczają możliwość dokonania kontroli przez sąd administracyjny zgodności z prawem uregulowań studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skargę na ten akt może złożyć skutecznie osoba, której interes prawny narusza kwestionowany przez nią zapis studium, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały rady gminy w całości albo w części, z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Niezasadne są także pozostałe zarzuty skarżącego. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Takiego charakteru nie ma jednak informacja objęta żądaniem skarżącego. Po pierwsze, skarżący nie zwracał się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w trybie przepisów powołanej ustawy, lecz wyraźnie żądał wydania zaświadczenia o przeznaczeniu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. działki nr [...]. Po drugie, składając ten wniosek skarżący zmierzał do zakwestionowania informacji wskazanych przez organ w wydanym uprzednio wypisie i wyrysie z tego studium. Wniosek skarżącego z [...] marca 2018 r. dotyczył więc w istocie wykładni unormowań obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Informacja o sposobie wykładni studium nie jest zaś informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 49/17). Trafnie zarazem dostrzegło Kolegium, że w zakresie udostępniania danych zawartych w studium zastosowanie znajdą przepisy u.d.i.p., jeżeli brak jest w tym względzie uregulowań szczególnych, co wynika wprost z art. 1 ust. 2 tej ustawy. Niewątpliwie zatem przepisy u.d.i.p. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w art. 30 u.p.z.p., a zatem odnośnie formy wniosku czy czasu odpowiedzi organu administracji. Bezsprzecznie też regulacje u.d.i.p. mają w pełni zastosowanie do wniosków obejmujących dostęp do informacji publicznej w postaci całej dokumentacji planistycznej, w tym poszczególnych wersji projektu planu miejscowego czy studium. Oczywiste jest jednak, że takie dokumenty planistyczne nie były przedmiotem wniosku skarżącego z [...] marca 2018 r. Ponadto, w ocenie Sądu, nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o pozbawieniu skarżącego prawa do Sądu. Skarżącemu służyło bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów obu instancji, z którego to prawa skorzystał w tej sprawie. Natomiast brak uwzględnienia skargi złożonej przez stronę nie może być – co oczywiste – utożsamiany przez nią z pozbawieniem jej ochrony prawnej, przysługującej z mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy również, że skarżący nie pozostaje bez ochrony prawnej również w kwestii istniejącego sporu co do rzeczywistej treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N.. Jak już wskazywano wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tak jak i zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń oraz wypisów i wyrysów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Skarżący będzie mógł zatem poddać powyższą kwestię pod ocenę organów administracji i ewentualnie sądu administracyjnego wówczas, gdy doprowadzi do wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego (orzeczniczego), w którym będzie badana kwestia zgodności określonego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.