II OSK 3417/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 670/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Sz 670/18 uwzględnił skargę P. K. (dalej skarżący) uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z[...] lipca 2017 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. 1.2. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej upzp), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej Kpa), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. 1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO w S. decyzją z [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się jedna działka zabudowana, która jednak pełni funkcję siedliska rolniczego (budynek mieszkalny z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi). W ocenie Kolegium, okoliczność ta ma w badanej sprawie decydujące znaczenie, bowiem funkcja zabudowy zagrodowej koliduje z projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną i nie daje podstaw dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. 2. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej rozporządzenie) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. 3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. 4. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji powyższą skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu wprawdzie obszar analizowany został wyznaczony w minimalnej, przewidzianej przepisami odległości od granicy działki inwestycyjnej, to jednak wnikliwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności. Dla działki oznaczonej nr [...]Wójt Gminy [...] dwukrotnie tj. w 2012 r. i 2016 r. wydawał decyzję o warunkach zabudowy dla budynków o funkcji mieszkaniowej, określając wskaźnik powierzchni zabudowy – odpowiednio, na poziomie 15 i 17%. Zarówno w decyzji z 2012 r., jak i w decyzji z 2016 r., na które powołuje się skarżący, w punkcie "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu wynikająca z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu" organ wskazał, że teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna, jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, rekreację, usługi nieuciążliwe. To z kolei oznaczałoby, że na terenie znajdującym się w obszarze analizowanym dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowej i – jak wynika z wywodów skarżącego, zabudowa taka jest realizowana. Tym samym argumentacja Kolegium odnosząca się do braku kontynuacji funkcji zabudowy może okazać się chybiona, zważywszy na okoliczność, że gmina przewiduje docelowo na tym obszarze powstanie zabudowy mieszkaniowej. Skoro tak, to rzeczą organu było wnikliwe zbadanie powyższych kwestii, a w konsekwencji rozważenie celowości rozszerzenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby zapewnić harmonijny rozwój tego obszaru, nawiązujący do zabudowy już istniejącej. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, bowiem organ nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że w przypadku, gdyby z poczynionych ustaleń wynikało, że działka skarżącego położona jest na terenie przeznaczonym na cele mieszkaniowe, wówczas rozważania Kolegium dotyczące kontynuacji funkcji należałoby uznać za chybione. Z kolei rozważania organu pierwszej instancji, odnoszące się do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie w oparciu o dane dotyczące działki nr [...], należy uznać za przedwczesne, skoro organ ten nie poczynił w decyzji ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna. 4. SKO w S. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: a) art. 9 ust. 5 upzp, poprzez uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy wpływa na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz niezasadnym zarzutem naruszenia przez te organy art. 7 i art. 77 Kpa, wobec nieustalenia istotnej dla sprawy informacji ogólnej o przeznaczeniu terenu, wynikającej z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. W rezultacie zarzucno naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezasadne uchylenie decyzji organów administracji rozstrzygających sprawę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej Ppsa), w sytuacji gdy stosownie do art. 151 tej ustawy skarga podlegała oddaleniu. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje 6.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty w niej podniesione są zasadne. 6.2. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z 30 października 2008 r., sygn. II OSK 1294/07 ; z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3075/14, z 29 września 2016 r., sygn. II OSK 2576/14). Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć określony teren pod zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy i nie wpływa na zasady ustalania granic obszaru analizowanego. 6.3. Wbrew stanowisku Sądu I instancji brak było zatem jakichkolwiek podstaw do dokonywania ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna. Dla ustalenia czy planowana zabudowa jest zgodna z zasadą kontynuacji organ wyznacza obszar analizowany, w którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przepis ten wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. Jak wskazuje się też w orzecznictwie, dowolnie zakreślone działki na znacznym terenie, nie mogą być uznane za tworzące architektoniczną całość (wyrok NSA z 7 maja 2009 r., sygn. II OSK 660/08). 6.4. W przedmiotowej sprawie obszar został wyznaczony zgodnie z parametrami wynikającymi wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia i nie można było, wbrew ternu co uczynił Sąd I instancji, zarzucać organom braku rozważenia celowości rozszerzenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby zapewnić harmonijny rozwój tego obszaru, nawiązujący do zabudowy już istniejącej. Skoro w obszarze analizowanym znajduje się tylko jedna działka zabudowana i to budownictwem zagrodowym, to w sposób oczywisty nie została wypełniona przesłanka kontynuacji i brak było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma też jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy fakt wydania uprzednio pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowią one bowiem wzorca dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji. 6.5. Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w żadnym razie nie zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 61 ust. 1 upzp oraz art. 7, art. 77 § 1 Kpa. 6.6. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję SKO w S. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. | |