II OSK 1838/18

Dnia 4 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. z i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 35/18 w sprawie ze skargi K. P. i S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [..] lutego 2011 r., nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 35/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. P. i S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. P. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej R. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenu znajdującego się pomiędzy ulicami G., D., P., W., D., G. i C. w części obejmującej § 6 ust. 8 karty terenu nr 8. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. Nr 80, poz. 717 - dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu prawa własności skarżących oraz uchwalenie planu miejscowego z pominięciem wymogów ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w R., reprezentowana przez Burmistrza, domagała się odrzucenia skargi ze względu na niewykazanie interesu prawnego przez skarżących, względnie oddalenia skargi. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarżący są właścicielami działki o nr [..] położonej w R. i objętej w kwestionowanym planie jednostką nr 12.M., kartą terenu nr 3, dla której przewidziano przeznaczenie terenu – M – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem budynków do czterech mieszkań oraz usług nieuciążliwych jako funkcji towarzyszącej. W pkt 8.1 karty terenu nr 3, wskazując parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, przewidziano wysokość zabudowy dla zabudowy o funkcji wiodącej: 2-3 kondygnacje nadziemne, w tym kondygnację poddaszową; wysokość zabudowy do 12 m. Natomiast kwestionowane postanowienia planu, odnoszące się do terenu sąsiadującego z jednostką nr 12.M, w której znajduje się działka skarżących, stanowią jednostkę planistyczną nr 30.MW, karta terenu nr 8, dla której przewidziano przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Określając parametry i wskaźniki dla kształtowania zabudowy przewidziano wysokość zabudowy: dla zabudowy o funkcji wiodącej: do 16 m, do 5 kondygnacji nadziemnych; dla działki nr [..], dla dopuszczonej zabudowy jednorodzinnej: 2-3 kondygnacje nadziemne, w tym kondygnacja poddaszowa; wysokość zabudowy do 12 m; dla zabudowy towarzyszącej i usług: zabudowa istniejąca – bez rozbudowy, odtworzeniowa jak w stanie istniejącym, projektowana – 1 kondygnacja w przypadku dachu płaskiego, 2 kondygnacje, w tym poddasze w przypadku dachu spadzistego. W pkt 4.1 karty nr 8 ustalono, że wszelkie działania inwestycyjne należy realizować z poszanowaniem zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działki skarżących, kwestionowane przez nich ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego im prawa własności, bowiem nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność znoszenie skutków zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych jednostką planistyczną nr 30.MW. To nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie jednostki planistycznej nr 30.MW, poprzez przeznaczenie jej pod wiodącą funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości zabudowy do 16 m – 5 kondygnacji nadziemnych. W ocenie Sądu organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne, które zmierzały do uzupełnienia istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wdrożoną już całościową koncepcją przestrzenną terenów sąsiednich. Zaplanowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi całkowicie nowego zamierzenia urbanistycznego, albowiem teren objęty planem jest już zabudowany w ten sposób na obszarze znajdującym się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "J." oraz trzema budynkami wielokondygnacyjnymi. Poza tym różnica w dopuszczalnej wysokości zabudowy pomiędzy strefami nr 12.M, gdzie maksymalnie wysokość zabudowy może wynosić 12 m, a strefą nr 30.MW, gdzie przewidziano maksymalnie wysokość 16 m, stanowi różnicę wysokości odpowiadającą około jednej kondygnacji nadziemnej, co, z punktu widzenia przewidywanych immisji, nie będzie zakłócało korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W zaskarżonej uchwale należycie została uzasadniona potrzeba przeznaczenia terenów objętych strefą nr 30.MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Stanowi ona bowiem spójne, z istniejącą koncepcją urbanistyczną, uzupełnienie istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli K.P. oraz S. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ingerencja w prawo własności skarżących nie jest nadmierna i nie narusza zasady proporcjonalności. Wskazując na powyższe, wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w R., domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c. nie okazał się zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku miał wszelkie podstawy do przyjęcia, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, że organ gminy nie przekroczył, zmieniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, granic ingerencji w prawo własności, ani nie nadużył władztwa planistycznego, wprowadzając na terenie jednostki planistycznej nr 30.MW, objętej § 6 ust. 8, karta terenu nr 8 planu, przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Niewątpliwie gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktogennym, a zadaniem regulacji ustawowej jest pogodzenie sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Słusznie podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że należy uwzględnić treść art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., które wyposażają organy gminy w kompetencję do władczego określenia przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad gospodarowania terenem (władztwo planistyczne) w planie miejscowym, który kształtuje, wraz z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, sposób wykonywania własności nieruchomości objętych planem. Jednocześnie należy pamiętać o szczególnej randze przepisów gwarantujących zabezpieczenie własności, w tym również w procesie planowania przestrzenią, określonych w Konstytucji RP. Zakres uprawnień gminy w planowaniu przestrzennym wskazuje jednak, że ochrona prawa własności nie jest bezwzględna, zaś gmina prowadząc politykę gospodarowania terenem uwzględnia nie tylko prawo własności, lecz również wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, tj. potrzeby interesu publicznego. W konsekwencji ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu powinny być wynikiem wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu prywatnego. Poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego, który ma charakter złożony, wieloelementowy. W wyroku z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ochrona własności, czy prawa użytkowania wieczystego, nie może być rozumiana krańcowo, tak że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Niedopuszczalne są z pewnością działania gminy, która wykorzystując władztwo planistyczne dopuszcza się ingerencji w istotę prawa własności, uniemożliwiając wykonywanie uprawnień składających się na to prawo. Władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, nie jest nieograniczone. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP ustanawiającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, określający zasadę proporcjonalności. Zasada ta stwarza granice prawne kompetencji gminy do władczej ingerencji w uprawnienia właścicielskie w toku procedury planistycznej. Co istotne jednak, pozbawienie części uprawnień właścicielskich w przyjętym planie miejscowym, a zatem ograniczenie prawa własności, nie oznacza automatycznie, że doszło do niedopuszczalnego naruszenia zasady proporcjonalności. Z taką dopuszczalną ingerencją w prawo własności nieruchomości na terenie objętym planem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący są właścicielami działki, dla której przewidziano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem budynków do czterech mieszkań, która sąsiaduje bezpośrednio z jednostką planistyczną, dla której przewidziano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Wysokość zabudowy na terenie działki skarżących określono dla zabudowy o funkcji wiodącej - 2 - 3 kondygnacje nadziemne, w tym kondygnację poddaszową, wysokość zabudowy do 12 m. Określając zaś parametry i wskaźniki dla kształtowania zabudowy na terenie sąsiadującym, dopuszczono wysokość dla zabudowy o funkcji wiodącej: do 16 m, do 5 kondygnacji nadziemnych; dla działki nr [..], dla dopuszczonej zabudowy jednorodzinnej: 2-3 kondygnacje nadziemne, w tym kondygnacja poddaszowa; wysokość zabudowy do 12 m; dla zabudowy towarzyszącej i usług: zabudowa istniejąca – bez rozbudowy, odtworzeniowa jak w stanie istniejącym, projektowana – 1 kondygnacja w przypadku dachu płaskiego, 2 kondygnacje, w tym poddasze w przypadku dachu spadzistego. Różnica w dopuszczalnej wysokości zabudowy pomiędzy strefami stanowi różnicę wysokości odpowiadającą około jednej kondygnacji nadziemnej, co nie zakłóca korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę. Słusznie zatem konkluduje Sąd Wojewódzki, że kwestionowane przez skarżących postanowienia planu nie przekreślają możliwości korzystania, a tym bardziej rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługujących im prawem własności. Z pewnością wpływają one na sposób wykonywania prawa własności, wprowadzając konieczność znoszenia zwiększonych działań inwestycyjnych na terenie jednostki 30. MW, jednak nie stanowi to o nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności. W pkt 4.1 karty nr 8 ustalono, że wszelkie działania inwestycyjne należy realizować z poszanowaniem zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W istocie sytuacja ta kreuje wyłącznie prawo skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a zatem poddania jej kontroli sądu administracyjnego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), bowiem doszło do naruszenia ich interesu prawnego, którego mogą oni bronić w oparciu o art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Tezę tę sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, którym uchylił w tej sprawie postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Do uwzględnienia skargi może dojść jednak wyłącznie, gdy naruszenie interesu prawnego wiąże się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych, a zatem gdy zakres ingerencji organu gminy narusza porządek prawny. Należy uwzględnić, że zakres planowania przestrzenią na tym terenie nie określa wyłącznie zaskarżona uchwała, ale również poprzedzające je uchwały w przedmiocie planów miejscowych, w tym dla terenów sąsiadujących, których modyfikację i to w niewielkim obszarowo zakresie, stanowi uchwała z dnia 24 lutego 2011 r. Teren objęty zmianą planu, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, nie stanowi wyodrębnionej jednostki planistycznej, co pociąga za sobą konieczność harmonizacji ładu przestrzennego na większym obszarze. Koncepcja przyjętej struktury funkcjonalno - przestrzennej wymaga stworzenia spójnej wizji planistycznej, w tym z uwzględnieniem terenów otaczających teren objęty zmianą. Istotne jest to, że struktura przestrzenna terenu jest w zasadzie ukształtowana, zaś postanowienia planu wprowadzają jedynie uzupełnienia zabudowy lub dopuszczają jej rozbudowę. Przyjęta koncepcja linii i wysokości zabudowy uzupełniają dotychczasową. Powyższe oznacza, że za wprowadzeniem uzupełniającego przeznaczenia tego terenu przemawiają istotne względy interesu publicznego, tj. realizacja jednolitego systemu strukturalno - architektonicznego objętego planem miejscowym. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi rozwiązania zupełnie nowego na tym obszarze, gdyż teren objęty planem jest już w ten sposób zabudowany, w tym trzema budynkami wielokondygnacyjnymi. Oznacza to, że wprowadzona zabudowa na terenie sąsiadującym z działką skarżących nie stanowi "arbitralnej decyzji gminy", lecz wynika z uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Trudno przyjąć w tej sytuacji argumentację skarżących, że wyłącznie kontynuowanie zabudowy jednorodzinnej na tym terenie stanowiłoby realizację polityki przestrzennej tego terenu. Zasada proporcjonalności wyrażająca zakaz nadmiernej ingerencji gminy w treść prawa własności nie może prowadzić do wyłączenia możliwości wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej na terenie, w którym zabudowa ta znajdowała się również przed zmianą planu i realizacji zabudowy wyłącznie nawiązującej do zabudowy na nieruchomości skarżących. Niezależnie od powyższego, podnoszone przez skarżących uciążliwości związane z zwiększeniem się poziomu hałasu i zanieczyszczeń w związku z realizacją zabudowy wielorodzinnej w warunkach zlokalizowania na tym terenie tego typu zabudowy, mogą stanowić zasadniczo jedynie źródło interesu faktycznego, a nie prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.