III SA/Kr 285/18

|Sygn. akt III SA/Kr 285/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 września 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r., sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 26 listopada 2012 r. Nr XXX/312/2012 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz stwierdza nieważność § 22 ust. 2 Załącznika nr 4 oraz § 24a ust. 5 Załącznika nr 1 do uchwały Nr XXX/312/2012 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz Rada Miejska w Starym Sączu podjęła w dniu 26 listopada 2012 r. uchwałę nr XXX/312/2012 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 40 ust 2 pkt 1 oraz art. 41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.). Rada Miejska w Starym Sączu uchwaliła, co następuje: § 1. Uchwala się Statut Gminy Stary Sącz stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. § 2. Z dniem wejścia w życie uchwały tracą moc: Uchwała Nr 111/28/2002 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz. Uchwała Nr XXII/244/2004 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie zmiany Statuty Gminy Stary Sącz. Uchwała Nr L/543/06 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 9 października 2006 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Stary Sącz. Uchwała Nr XV/138/07 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 3 września 2007 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Stary Sącz. Uchwała Nr XXIII/297/08 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Stary Sącz. Uchwała N r XXX 11/410/08 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 15 grudnia 2008 r w sprawie zmiany Statutu Gminy Stary Sącz. Uchwała Nr L/514/09 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Stary Sącz. Uchwała Nr LII/545/09 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 29 września 2009 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Stary Sącz. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Starego Sącza. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Na powyższą uchwałę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu. Skargę tę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., póz. 1302) w zakresie § 22 ust. 2 załącznika numer 4 oraz § 24a ust. 5 załącznika numer 1. Skarżący zarzucił uchwale: Sygn. akt III SA/Kr 285/18 1) istotne naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez upoważnienie Rady w § 22 ust. 2 Załącznika nr 4 do uchwały numer XXX/312/2012 z dnia 26 listopada 2012 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz do zarządzania przeprowadzenia głosowania imiennego w sprawach gospodarczych oraz innych o kluczowym znaczeniu dla gminy, podczas gdy regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś ustawa o samorządzie gminnym przewiduje imienne głosowanie jedynie w dwóch przypadkach, nie statuując uprawnienia Rady do wprowadzenia wyjątków w tym zakresie; 2) istotne naruszenie art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanego przepisu art. 11 b ust. 3 u.s.g. i określenie w § 24a ust. 5 Statutu stanowiącego załącznik nr 1 uchwały numer XXX/312/2012 z dnia 26 listopada 2012 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz zamkniętego katalogu form udostępniania dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, co jest sprzeczne z powyższym artykułem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 22 ust. 2 Załącznika nr 4 oraz § 24a ust. 5 Załącznika nr 1. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26 listopada 2012 roku Rada Miejska w Starym Sączu podjęła uchwałę numer XXX/312/2012 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz. Jako załącznik numer 1 do wskazanej uchwały przyjęto Statut Gminy Stary Sącz, jako załącznik numer 3 wykaz gminnych jednostek organizacyjnych, zaś jako załącznik numer 4 Regulamin Rady Miejskiej w Starym Sączu. W § 24a ust. 5 statutu wskazano, iż dostęp do dokumentów polega na umożliwieniu osobom zainteresowanym przeglądania lub rejestracji obrazu w obecności pracownika albo sporządzeniu przez pracownika ich kopii, przeniesienie na nośnik elektroniczny, a także przesłaniu pocztą elektroniczną. W § 22 Załącznika nr 4 do Uchwały - Regulaminu Rady przyjęto natomiast, iż dla podjęcia uchwały w sprawach gospodarczych oraz innych o kluczowym znaczeniu dla Gminy, Rada może zarządzić głosowanie imienne. Zdaniem skarżącego Rada Miejska w Starym Sączu przyznając w § 22 ust. 2 Załącznika nr 4 do uchwały uprawnienie do zarządzenia głosowania imiennego dla Sygn. akt III SA/Kr 285/18 podjęcia uchwały w sprawach gospodarczych oraz innych o kluczowym znaczeniu dla gminy przekroczyła granicę upoważnienia ustawowego. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 14 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały) uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Normatywny charakter zasady jawności głosowania powoduje, że wyjątki w tym zakresie może wprowadzić wyłącznie przepis rangi ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne odstępstwa. Skarżący zarzucił, że podjęta w takim trybie uchwała jako sprzeczna z prawem, tj. art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, jest nieważna. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Wobec powyższego Rada Miejska w Starym Sączu dopuszczając uprawnienie do zarządzenia głosowania imiennego w sprawach gospodarczych oraz innych o kluczowym znaczeniu dla gminy istotnie naruszyła prawo, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały w powołanym zakresie. Skarżący wskazał, że Rada Miejska ustalając w § 24 a ust. 5 Statutu stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały zasady dostępu do dokumentów publicznych, poprzez wskazanie, iż dostęp ten polega na umożliwieniu osobom zainteresowanym przeglądania lub rejestracji obrazu w obecności pracownika albo sporządzeniu przez pracownika ich kopii, przeniesieniu na nośnik elektroniczny, a także przesłaniu pocztą elektroniczną, przekroczyła granice upoważnienia ustawowego statuowanego w art. 11 b ust. 3 u.s.g., stanowiącego podstawę do określenia w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Powyższa regulacja nie upoważnia bowiem rady gminy do odmiennego, niż to regulują przepisy ustawowe, określenia w statucie zasad dostępu do dokumentów urzędowych organów gminy. Regulując w § 24a ust. 5 Statutu, iż dostęp do dokumentów polega na umożliwieniu osobom zainteresowanym przeglądania lub rejestracji obrazu w obecności pracownika albo sporządzeniu przez pracownika ich kopii, przeniesieniu na nośnik elektroniczny, a także przesłaniu pocztą elektroniczną Rada Miejska w Starym Sączu ustaliła zamknięty katalog form, w jakich możliwy jest dostęp do dokumentów wynikających z wykonania zadań publicznych i Sygn. akt III SA/Kr 285/18 korzystania z nich przez obywateli. Ograniczenia takiego nie przewidują zaś przepisy rangi ustawowej. W ocenie skarżącego brak jest podstawy prawnej do ograniczania przez Radę Miejską w Starym Sączu sposobów i form udostępniania informacji publicznej. Podstaw takich nie dostarcza bowiem także art. 11 b ust. 3 u.s.g., albowiem może on dotyczyć jedynie aspektów organizacyjno - technicznych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystania z nich. Zatem zdaniem skarżącego Rada Miejska w Starym Sączu ustalając zamknięty katalog sposobów i form udostępniania informacji publicznej przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 11 b ust. 3 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Starego Sącza podniósł, że nie neguje stanowiska strony skarżącej odnośnie zarzutu nr 1 dotyczącego naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W § 22 ust. 2 Załącznika Nr 4 do Uchwały wkradł się błąd odnośnie możliwości imiennego głosowania w sprawach gospodarczych oraz innych o kluczowym znaczeniu dla gminy, podczas gdy regulacja prawna nakazuje podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym. Głosowanie imienne miało na celu podanie do publicznej wiadomości mieszkańcom gminy imion i nazwisk radnych, którzy oddali głos za danym rozwiązaniem. Organ wskazał, że na przestrzeni czasu, tj. od listopada 2012 r. do chwili obecnej Rada Miejska nie przeprowadziła głosowań imiennych. Odnośnie zarzutu Nr 2, tj. naruszenia art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącego zamkniętego katalogu form udostępniana dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych organ nie podziela stanowiska strony skarżącej. Zdaniem organu określone w Statucie Gminy zasady dostępu do dokumentów publicznych poprzez wskazanie, iż dostęp ten polega na umożliwianiu osobom zainteresowanym dostępu przeglądania lub rejestracji obrazu w obecności pracownika albo urządzeniu przez pracownika ich kopii, przeniesieniu na nośnik elektroniczny, a także przesłaniu pocztą elektroniczną w żaden sposób nie przekracza granic upoważnienia ustawowego stosowanego w art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu ponieważ art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określił w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki sposób oraz w jakiej formie ma być udostępniania informacja publiczna, dlatego też tę materię w ustawie o samorządzie gminnym art. 11 b ust. 3 pozostawiła Radzie Gminy do uregulowania w Statucie Gminy. Sygn. akt III SA/Kr 285/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Miejskiej w Starym Sączu z dnia 26 listopada 2012 r. nrXXX/312/2012 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stary Sącz w zakresie § 22 ust. 2 Załącznika nr 4 oraz § 24a ust. 5 Załącznika nr 1. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowanym" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogącym zostać wykorzystanym w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji (wyrok NSA z 1 dnia marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 1532/000 (OSP nr 11 z 2002 r., póz. 138). Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., póz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., póz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki Sygn. akt III SA/Kr 285/18 samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 14 u.s.g. w § 22 ust. 2 Załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały. Art. 14 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, to jest w dniu 26 listopada 2012 r. stanowił, iż "Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.". Powyższa regulacja jest pełna, a w ustawie o samorządzie gminnym brak jest regulacji pozwalającej radzie gminy na wprowadzenie odmiennego trybu uchwalania uchwał. Należy podkreślić, że przedmiotowy przepis określa regułę mającą zastosowanie do wszystkich głosowań kolegialnego organu stanowiącego gminy, zaś skutkiem niedochowania wymagań określonych w tym przepisie powinna Sygn. akt III SA/Kr 285/18 być nieważność uchwały jako sprzecznej z prawem. Powołany wyżej przepis art. 14 regulował w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały kwestię większości głosów, tzw. quorum oraz jawny charakter głosowania. Kwalifikowaną postacią głosowania jawnego jest głosowanie imienne. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje imienne głosowanie jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nieudzielania absolutorium z wykonania budżetu gminy (art. 28a ust. 5 u.s.g.) oraz przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium (art. 28b ust. 4 u.s.g.). Stąd też wprowadzenie w statucie gminy odmiennych zasad imiennego głosowania stanowi rozwiązanie nieodpowiadające brzmieniu przepisów ustawowych. Skoro ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował w ustawie o samorządzie gminnym tryb głosowania i przypadki, w których głosowanie może być przeprowadzone imiennie, to należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie gminy innych reguł głosowania jawnego imiennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29.08.2017 r., sygn. akt II SA/Ol 531/17, LEX nr 2354806). Powyższe stanowisko akceptuje również organ będący stroną przeciwną w odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdził również nieważność powyższej uchwały w zakresie § 24a ust. 5 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dostęp do dokumentów polega na umożliwieniu osobom zainteresowanym przeglądania lub rejestracji obrazu w obecności pracownika albo sporządzeniu przez pracownika ich kopii, przeniesieniu na nośnik elektroniczny, a także przesłaniu pocztą elektroniczną. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., póz. 1330) nie przewidują generalnych ograniczeń co do formy udostępnienia dokumentów urzędowych. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest kreowanie takich dodatkowych ograniczeń w statucie gminy, gdyż brak jest ku temu ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych Sygn. akt III SA/Kr 285/18 we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyczerpująco reguluje kwestię formy udostępnienia informacji publicznej, a rada gminy nie ma upoważnienia do wprowadzania w tym zakresie własnych - odmiennych - regulacji. Regulując powyższą kwestie Rada Miejska w Starym Sączu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., póz. 994 ze zm.; określanej również jako "u.s.g.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, istotnie naruszając te przepisy. Z art. 3 ust. 1 u.s.g. wynika, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Niewątpliwie kwestia udostępnienia dokumentów nie należy do kwestii z zakresu - nawet szeroko rozumianego - ustroju wewnętrznego gminy. Zarzuty skargi są zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.