I SA/Wa 852/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. W uzasadnieniu Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie nr [...], działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku "[...]" S.A. z siedzibą w [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2009 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...]. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Prezydent Miasta [...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. zawiesił z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2009 r. zawieszające postępowanie administracyjne. Pismami z 21 sierpnia oraz z 27 listopada 2017 r. pełnomocnik "[...]" S.A. w [...] wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Od powyższego postanowienia "[...]" S.A. w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ pominął fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2014 r., I OSK 421/13, stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. i w ocenie wnioskodawcy żaden organ ani sąd oceny tej zmienić nie może. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie (wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2018 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązek zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej powstaje w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Racjonalny ustawodawca w sposób celowy i świadomy odniósł kwestie rozpoznania prejudycjalnego w sposób szeroki wobec wszelkich innych organów, niezależnych od organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę. Istotnym elementem instytucji zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (dot. np. stwierdzenia nieważności), a zagadnieniem wstępnym. Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z [...] października 1963 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2017 r., nie stwierdzającą nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., w zakresie objętym postępowaniem w części dotyczącej działki nr [...] (powstałej z działki o nr [...]). Jednocześnie – pismem z dnia 25 października 2017 r. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa poinformowało, iż [...] Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia z [...] grudnia 2017 r. wskazano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego (ex tunc) decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. może mieć istotny wpływ na orzeczenie w niniejszej sprawie, co do części nieruchomości oznaczonej nr działki [...]. W związku z tym waga problemu, a przede wszystkim skutki wynikające z przyszłego prawomocnego orzeczenia, zobowiązują organ administracji publicznej do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania – celem wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, przy użyciu wszelkich dopuszczonych obowiązującymi przepisami prawa środków. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał to stanowisko za słuszne. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] podstawowe znaczenie ma fakt czyją własność stanowiła nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji w dniu [...] maja 1990 r. Dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia, istniejący w dniu [...] maja 1990 r. Natomiast decyzja komunalizacyjna należy do tzw. decyzji deklaratoryjnych. Stwierdza ona jedynie urzędowo fakt, że w dacie komunalizacji zaistniał określony stan prawny na nieruchomości. Ponadto dla komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. podstawowe znaczenie ma fakt, czy w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zatem dopiero prawomocne zakończenie postępowania dotyczącego prawidłowości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., pozwoli na kontrolę decyzji Wojewody [...] w postępowaniu nadzorczym. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wskazał, że związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jednakże obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa. Z tego względu stanowisko wyrażone w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., będzie wiążące dla organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. wniosła "[...]" S.A. w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez zlekceważenie mocy wiążącej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2012 r., I SA/Wa 626/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., I OSK 421/13, prawomocnie i wiążąco rozstrzygających, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r.; 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez zlekceważenie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującej w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r.; 3. błędne uznanie, że rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. warunkuje rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., podczas, gdy sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. nie stanowiła sprawy prejudycjalnej dla niniejszego postępowania, a tym bardziej nie stanowi jej sprawa sądowo-administracyjna w przedmiocie kontroli decyzji ostatecznej Ministra Infrastruktury i Budownictwa odmawiającej stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r.; 4. naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. Ponadto skarżąca wniosła – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 2741/17, na okoliczność, iż WSA oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik uczestnika postępowania "[...]" sp. z o.o. w [...] w piśmie z 29 maja 2018 r. wniósł o oddalenie skargi, popierając w całości stanowisko organu. Ponadto wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 2741/17, nie jest prawomocny i spółka zamierza wnieść od niego skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. "Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony." Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z [...] lutego 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. Przyczyną, dla której postępowanie nadzorcze wobec decyzji komunalizacyjnej zostało zawieszone było – jak wynika z uzasadnienia postanowienia z [...] czerwca 2009 r. – toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z działki nr [...]. Dla porządku zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. stwierdzała nieważność wywłaszczenia, dokonanego decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1963 r. Zdaniem organu zawieszającego postępowanie nadzorcze wobec decyzji komunalizacyjnej, kwestia poprawności nabycia mienia przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z 1963 r. ma znaczenie dla jego komunalizacji, a tego dotyczy postępowanie nadzorcze. Ponieważ obecnie toczy się jeszcze (nie jest prawomocnie zakończone) postępowanie sądowo-administracyjne ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., to – zdaniem organu nadzoru – nie jest możliwe podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze prawomocnie rozstrzygnięte. Zdaniem sądu ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W ocenie sądu już samo zawieszenie postępowania nadzorczego (postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lipca 2009 r.) wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. budzi wątpliwości, gdyż kwestia poprawności nabycia mienia przez Skarb Państwa była rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. stwierdzająca nieważność wywłaszczenia z 1963 r. była wszak ostateczna. Nie było więc bezwzględnej przeszkody, w postaci nierozstrzygniętego zagadnienia wstępnego, która uniemożliwiałaby kontynuowanie postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle – brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16, LEX nr 2475981). Ponadto obecnie nawet postępowanie nadzorcze wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. jest zakończone decyzją ostateczną (Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] kwietnia 2017 r.), a więc tym bardziej nie ma przeszkody do kontynuowania postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej z [...] stycznia 1992 r. Z orzecznictwa wynika bowiem, że "Samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 13.10.2000 r., IV SA 1670/98, ONSA 2001/4/189), co jest w pewnym sensie konsekwencją wyżej cytowanego poglądu judykatury, a ponadto wynika z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Skoro zatem w chwili obecnej nie byłoby podstaw do zawieszenia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., to również nie istnieją podstawy do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Pomijając fakt, że samo zawieszenie postępowania mogło budzić wątpliwości (nie było jednak poddane osobnej kontroli sądowej), to należy przyjąć, że zagadnienie wstępne, dla którego postępowanie nadzorcze zostało zawieszone, zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tę ostatnią decyzję nie jest – jak wyjaśniono wyżej – powodem do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2017 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, naruszają więc art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., jako że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną, a odmowa podjęcia zawieszonego postępowania w takiej sytuacji narusza poprawną ocenę występowania zagadnienia wstępnego i zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.