I SA/Wa 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia dlaczego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uznało, że od uchwały nr [...] z [...] maja 1971 r. odwołanie nie przysługuje. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uchwałą z [...] maja 1971 r. nr [...] wyznaczyło do przejęcia na własność Państwa, na pokrycie należności scalonych w kwocie [...] zł, część nieruchomości T. S. o pow. 13.039 ha, położonej we wsi [...]. Podaniem z [...] września 2017 r. J. S. (następca prawny T. S.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie decyzji, na jakiej podstawie prawnej PPRN w [...] ustaliło, że od wskazanej uchwały z [...] maja 1971 r. odwołanie nie przysługuje. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. S. argumentując, że art. 61a Kpa (stanowiący podstawę prawna kwestionowanego rozstrzygnięcia) nie może mieć zastosowania w omawianej sprawie, ponieważ uchwała PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. przyznawała prawa i nakładała obowiązki na T. S., z czego należy wnosić, że stanowiła decyzję administracyjną. Minister wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przyczyn, o których mowa w powołanym przepisie, jest okoliczność, gdy żądanie wnioskodawcy nie stanowi w ogóle indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 Kpa). Zdaniem Ministra, tego rodzaju sytuacja zaistniała w odniesieniu do podania J. S., w którym domaga się on wydania przez Ministra decyzji, co do tego, na jakiej podstawie prawnej PPRN w [...] ustaliło, że od uchwały z [...] maja 1971 r. nie przysługuje odwołanie. Organ zauważył, że brak jest zarówno przepisu prawa materialnego, jak również stosownego przepisu procedury administracyjnej, które przewidywałyby kompetencje po stronie Ministra do wydania decyzji w kwestii objętej żądaniem J. S. W świetle tych ustaleń, dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia Ministra z [...] listopada 2017 r., nie miała znaczenia podnoszona przez J. S. okoliczność, jakoby uchwała PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. stanowiła decyzję administracyjną. Bez względu bowiem na to, jaki charakter prawny przypisze się omawianej uchwale, nie zmienia to faktu, że brak jest aktualnie podstawy normatywnej do wydania przez Ministra decyzji, w której miałaby zostać określona podstawa prawna dla zawartego w tej uchwale stwierdzenia, że odwołanie od niej nie przysługuje. Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. nr [...] J. S. wniósł skargę, sprecyzowaną pismem z [...] czerwca 2018 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że w 1965 r. jego dziadek T. S., mając [...] lat i będąc z obustronną głuchotą inwalidą I grupy, wymagającym opieki osób drugich, postanowił przekazać posiadane gospodarstwo rolne w zagospodarowanie przez Państwo. Wstęp wydanej decyzji nr [...] opatrzono ustawami, które regulowały przyjmowanie gospodarstw rolnych w zagospodarowanie przez Państwo. Uzasadnienia decyzji nr [...] odmawiającej przyjęcia gospodarstwa rolnego T. S. w zagospodarowanie przez Państwo nie oparto o cytowane we wstępie decyzji nr [...] ustawy, które regulowały przyjmowanie gospodarstw rolnych w zagospodarowanie przez Państwo, a oparto o strukturę agrarną gospodarstwa rolnego T. S. Sugerowano, ze [...] wiek, to nie jest podstawa do przejęcia gospodarstwa rolnego w zagospodarowanie przez Państwo. Chęci zagospodarowania przez Kółko Rolnicze gospodarstwa rolnego T. S. nie wzięto pod uwagę. Zasugerowano uciążliwość pól w tzw. szachownicy. Powyższe sugestie stały się podstawą do wydania decyzji nr [...] odmawiającej przejęcia gospodarstwa rolnego T. S. w zagospodarowanie przez Państwo. W 1971 r. wobec [...] T. S. uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie w przedmiocie przejęcia części nieruchomości rolnej na rzecz Państwa. Uchwała nr [...] nakładała na T. S. prawa i obowiązki. Prawem było kwestionowanie wyceny gospodarstwa rolnego. Prawem i obowiązkiem było wypowiedzenie się, która część nieruchomości ma być przyjęta na rzecz Państwa. Na pokrycie należności wystarczyło 11 ha. Uchwałą nr [...] na rzecz Państwa wnioskowano o przejęcie 13,039 ha, bo T. S. nie wypowiedział się w terminie, która część nieruchomości ma być przyjęta na rzecz Państwa. Na syna J. uchwała nr [...] nakładała obowiązek utrzymania ojca. W tym czasie T. S., wskutek nieodwracalnych zmian chorobowych, utracił zdolność do samodzielnej egzystencji. Skarżący powołał się na zaświadczenie lekarskie, stwierdzające zesztywnienie stawu kolanowego. Wskutek utraty zdolności do samodzielnej egzystencji T. S. utracił zdolność do czynności prawnych. Wobec tego nie mógł odnieść się do stawianych mu w uchwale nr [...] praw i obowiązków. Uchwałę nr [...] PPRN w [...] przeprowadziło i wcieliło do realizacji bez prawnego udziału T. S. Zdaniem skarżącego, procedowanie uchwały nr [...] przez PPRN w [...], bez udziału T. S., naruszało art. 97 § 1 pkt 3 Kpa, a także art. 6 – art. 10 § 1 oraz art. 15 Kpa. W tej sytuacji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] wydanej przez PPRN w [...], gdyż wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że niezależnie od tego jak należałoby potraktować uchwałę z [...] maja 1971 r. (jako decyzję administracyjną, czy jako czynność poprzedzającą wszczęcie postępowania cywilnego), to i tak brak jest podstawy prawnej do zawartego w tej uchwale stwierdzenia, że odwołanie od niej nie przysługuje. Jeżeli chodzi o podnoszoną kwestię utraty przez T. S. zdolności do czynności prawnych organ zauważył, że brak jest dowodu wskazującego na utratę przez T. S. zdolności do czynności prawnych. Wskazywane przez skarżącego orzeczenie o zaliczeniu dziadka do I grupy inwalidzkiej oraz zaświadczenie potwierdzające pobyt dziadka na leczeniu szpitalnym nie jest dowodem na tę okoliczność. Nie jest więc zasadny zarzut wydania uchwały nr [...] z naruszeniem wskazywanych w skardze przepisów Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przez wymienione w art. 61 a § 1 Kpa "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja występuje, jeżeli sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w niniejszej sprawie J. S. w piśmie z [...] września 2017 r. i z [...] października 2017 r. określił swoje żądanie w ten sposób, że domagał się wydania decyzji administracyjnej, w trybie art. 104 § 1 Kpa, celem wyjaśnienia dlaczego PPRN w [...] uznało, że od uchwały nr [...] z [...] maja 1971 r. odwołanie nie przysługuje. Sąd zwraca uwagę, że uchwała nr [...] z [...] maja 1971 r. w sprawie wyznaczenia do przejęcia na własność Państwa części nieruchomości rolnej na pokrycie należności scalonych została podjęta przez PPRN w [...] na podstawie przepisów art. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. (Dz. U. z 1969 r. Nr 17, poz. 130) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. o zasadach i trybie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. Nr 44, poz. 212 ze zm.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 148/08, w świetle art. 33 ust. 1 tej ustawy przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego, ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Z art. 34 ust. 1 zdanie ostatnie tej ustawy wynikało, że po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Zatem wniosek organu finansowego otwierał postępowanie sądowe, toczące się w trybie nieprocesowym, w którym sąd powszechny samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 31 i art. 32 powołanej wyżej ustawy. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części, czy całości nieruchomości ustalone przez władzę administracyjną w stadium postępowania przedsądowego sąd ten rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy. Nie był w tym zakresie związany, gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie własnych, danych mu przez ustawę samodzielnych uprawnień, niezależnych od władzy administracyjnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt [...]). Oznacza to, że sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej), jak i przesłanek materialnych z art. 31 i art. 32 cyt. ustawy. Oceniając stosunek uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania o przejęcie nieruchomości do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa NSA uznał, że sąd powszechny nie był nią związany, miała ona charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego. Wobec tego NSA uznał, że uchwała prezydium powiatowej rady narodowej poprzedzająca wydanie przez sąd powszechny postanowienia w przedmiocie przymusowego przejęcia całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa nie należała do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, a więc załatwianych przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Akt ten był bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznawanej przez sąd powszechny. Te same uwagi należało odnieść do aktu wydawanego w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. o zasadach i trybie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone. Z przepisu tego wynikało, że jeżeli uchwała prezydium rady narodowej dotyczy przejęcia części nieruchomości, organ finansowy wezwie dłużnika, aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania wypowiedział się, która część nieruchomości ma być przejęta. Jeżeli organ finansowy nie uzgodni z dłużnikiem, jaka część nieruchomości ma być przejęta, albo gdy dłużnik nie wypowie się w oznaczonym terminie, decyzję w tej sprawie wyda prezydium rady narodowej, kierując się względami prawidłowej gospodarki. Co prawda w przepisie tym znalazło się sformułowanie "decyzja", jednakże – jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z [...] sierpnia 1968 r. sygn. akt [...] – sąd powszechny samodzielnie oceniał istnienie przesłanek do przejęcia nieruchomości przez Państwo w zakresie zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości. Nie był związany decyzją wydawaną w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. Decyzja ta miała bowiem charakter wewnętrzny i była wydawana w postępowaniu przygotowawczym (przedsądowym), mającym na celu ustalenie okoliczności potrzebnych do sformułowania wniosku do sądu powszechnego. Tego rodzaju stanowisko odnośnie charakteru prawnego i formy uchwały nr [...] podzielił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 443/17. Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji żądanie zawarte we wniosku J. S. z [...] września 2017 r. popartym pismem [...] października 2017 r. o wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, w szczególności, co do sprostowania zawartego w uchwale nr [...] pouczenia o braku środka zaskarżenia (art. 111 Kpa), nie mogło być rozpatrzone w toku postępowania administracyjnego. Skoro tak, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował art. 61a § 1 Kpa i trafnie uznał, że nie może być wszczęte, z przyczyn przedmiotowych, postępowanie administracyjne bowiem żądanie J. S., sformułowane w powyższych pismach nie dotyczyło administracyjnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, w formie decyzji administracyjnej, czy też postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.