VIII SA/Wa 354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Sp. z o.o. (skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, GINB) z [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ I instancji, [...] WINB) z [...] września 2017 r., Nr [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] września 2017 r. Nr [...],[...] WINB odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) z [...] sierpnia 2017 r. nakazującej rozbiórkę zjazdu z drogi krajowej nr [...] T. M. – K. w km 69+540 (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB, spółka jako przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podała: przebudowa zjazdu dokonana przy okazji remontu drogi krajowej 48 K. – T. M. przez zarządcę drogi. W związku z powyższym [...] WINB, pismem z [...] czerwca 2017 r. zwrócił się do zarządcy drogi z prośbą o przekazanie informacji czy w okresie od sierpnia 2007 r. do chwili obecnej dokonał on wskazanej we wniosku przebudowy tego obiektu. W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, iż w okresie od 6 maja 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. wykonywany był remont nawierzchni jezdni drogi krajowej nr 48 od km 68+970 do km 69+663. Ze względu na różnicę wysokości pomiędzy wyremontowaną nawierzchnią, a istniejącymi zjazdami, Zarządca drogi wykonał nowe nawierzchnie bitumiczne na zjazdach w km 69+315 strona lewa, 69+365 strona lewa, 69+580 strona prawa. Zjazdy te przed remontem DK 48 posiadały nawierzchnię bitumiczną. Ponadto na koszt GDDKiA wykonano nawierzchnie z kruszywa łamanego na pozostałych 18 zjazdach zlokalizowanych przy remontowanym odcinku drogi, również celem likwidacji różnicy wysokości. Parametry geometryczne zjazdów nie uległy zmianie. Nie wymieniane były również przepusty pod zjazdami. W konkluzji, GDDKiA oświadczyła, że nie zleciła wykonania nawierzchni bitumicznej na zjeździe w km 69-540 strona prawa. Organ I instancji uznał, iż z uzyskanych informacji wynika, że zarządca drogi wykonał na przedmiotowym zjeździe prace, nawierzchnię z kruszywa łamanego nie zmieniając przy tym jego parametrów, stąd też nie może uznać, iż została dokonana przebudowa obiektu. W odwołaniu złożonym na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła: 1) naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez bezpodstawne uznanie iż zarządca drogi remontu przedmiotowego zjazdu nie wykonał, a tym samym nie uznał istniejącego zjazdu za istniejący ze skutkami jak w zaskarżonej decyzji 2) naruszenie art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie iż przedmiotowa decyzja nie powinna zostać wygaszona ze skutkami jak w zaskarżonej decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r. GINB orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy, wyjaśnieniu kwestii właściwości organów, GINB wskazał, iż organem właściwym do zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich jest [...] WINB jako organ I instancji. Następnie organ odniósł się do treści art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, wskazując, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż powołany przepis (art. 162 § 1 pkt 1 Kpa) dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Wywiódł, że zaniechanie rozpoczęcia realizacji planowanej na podstawie specustawy inwestycji samo w sobie jest podstawą do uznania bezprzedmiotowości określonej decyzji administracyjnej lub jej części godzi wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa i pozbawia przyznanych uprawnień chociażby te podmioty, które oczekują wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji drogowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r, sygn. akt VII SA/Wa 782/16). W przedmiotowej sprawie jak wskazał organ odwoławczy, spółka wnosząc o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB w B. z [...] sierpnia 2007 r. (znak [...]) wskazała, że decyzja administracyjna jest nieaktualna, gdyż opisany w niej zjazd został przebudowany przy okazji remontu drogi krajowej nr 48 K. – T. M. przez Zarządcę drogi. Powyższe okoliczności zostały wyjaśnione przez Zarządcę – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który szczegółowo wyjaśnił kwestie związane z wykonaniem nowej nawierzchni bitumicznej na zjazdach, nawierzchnię z kruszywa łamanego na części pozostałych zjazdów zlokalizowanych przy remontowanym odcinku drugi, co miało na celu likwidację różnicy wysokości. Zarządca drogi w powołanym piśmie zaznaczył, iż parametry geometryczne zjazdów nie uległy zmianie, nadto nie wymieniane były przepusty pod zjazdami. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, iż o bezprzedmiotowości można mówić gdy obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki przestał istnieć wówczas można by uznać, że wcześniejsza decyzja nakazująca rozbiórkę takiego obiektu stała się bezprzedmiotowa, co jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ wojewódzki w obecnej sytuacji nie występuje. Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, a więc poprzednich właścicieli nieruchomości - a adresatów decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W skardze złożonej na rozstrzygniecie organu odwoławczego do sądu administracyjnego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia wobec upływu ponad 10 lat od dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza art. 162 Kpa w sposób konieczny do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaznaczyła, iż decyzja, której stwierdzenia wygaśnięcia domaga się strona jest bezprzedmiotowa z uwagi na upływ ponad 10 lat od jej wydania. Ponadto jako argument wywiodła fakt remontowania zjazdu i traktowanie go na równi z innymi. Zarzuciła także naruszenie przez organy art. 85 Kpa, stwierdzając, iż organy nie dokonały oględzin zmierzających do ustalenia bezprzedmiotowości. Również skarżąca odnosząc się do wygaśnięcia decyzji stwierdziła, że decyzja jest nieskuteczna skoro nie została wykonana przez 10 lat. W swoich wywodach skarżąca zaznaczyła także okoliczność utraty prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestorów (poprzednich właścicieli). Zdaniem skarżącej organem właściwym do wydania decyzji jako organ I instancji powinien być Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa, co powoduje uznanie skargi za bezzasadną. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego wyżej przepisu można wprowadzić dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa, zaś druga, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na wymaganie interesu społecznego lub interesu strony. Wskazane w tych normach przesłanki muszą być spełnione łącznie tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, iż zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 Kpa jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu. "Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy mieli do czynienia np. w razie śmierci strony lub rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy zaś mieli do czynienia np. wtedy, gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których – w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia – prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnień" (por. np. komentarz do art. 162 Kpa w: Prawo procesowe administracyjne pod red. Romana Hausera, Andrzeja Wróbla, Zygmunta Niewiadomskiego, W-wa 2017). Bezprzedmiotowość decyzji wynika więc z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę lub też na skutek zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w wypadku, gdy powoduje ona taki skutek (por. też B. Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 339; T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, s. 51–54). W przedmiotowej sprawie, skarga dotyczyła wydanej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r., nakazującej J. i W. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr 48 T. M. – K. w km 69+540 (strona prawa) na działkę nr ew. [...] w m. W. wraz z przepustem z rur PVC długości 6,2m zlokalizowanym pod zjazdem znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej leżącej w pasie drogowym. Powyższy nakaz był skutkiem prowadzonego postępowania w ramach samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Nabywca nieruchomości, w stosunku, do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji jest następcą prawnym poprzedniego właściciela bez względu na rodzaj czy formę przejścia prawa własności. Z odpisu z księgi wieczystej załączonego do akt administracyjnych (nie zakwestionowanego przez żadną ze stron) wynika, że [...] Spółka z o.o. jest właścicielem nieruchomości rolnej – działki oznaczonej nr ew. [...]. Zatem niewątpliwie spółka wstąpiła w prawa właścicielskie działki nr ew. [...]. W odniesieniu do zarzutów skargi bezpodstawny jest zarzut dotyczący wygaśnięcia decyzji (z [...] sierpnia 2007 r.) wobec upływu 10 lat od jej wydania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2014 r., II OSK 519/13 decyzja o nakazie rozbiórki nie staje się bowiem bezprzedmiotowa przez fakt, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany, nie prowadzi to do bezprzedmiotowości decyzji. Prawo budowlane nie przewiduje przedawnienia wykonania obowiązku. Tym samym fakt, że przez znaczny okres czasu nie wykonano obowiązku nie ma znaczenia prawnego i nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. NSA wskazał ponadto w ww. wyroku, że "z działania z naruszeniem prawa zarówno jednostki, jak i organu administracji publicznej nie ma podstaw do wyprowadzenia bezprzedmiotowości decyzji. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że o bezprzedmiotowości można wywodzić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku, a przestanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. W sprawie takie zdarzenia nie miały miejsca, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, jak słusznie wskazały organy obu instancji – brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórkę zjazdu z drogi krajowej nr 48 T. M. – K. w km 69+540 (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W. stała się bezprzedmiotowa. Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie zostały bowiem spełnione. Niewątpliwie ww. zjazd stanowiący przedmiot decyzji rozbiórkowej nadal istnieje. Nie został przebudowany przez zarządcę drogi jak podnosi skarżąca ani nie uległ zniszczeniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej istnieje także podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. Nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki jest następcą prawnym poprzedniego właściciela. Zgodnie z art. 30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego uznać należy, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce przedmiotowego zjazdu nałożony na J. i W. J. przeszedł na aktualnego właściciela tej nieruchomości, skarżącą spółkę, która stała się następcą uprzednich właścicieli i wstąpiła w prawa i obowiązki poprzednich właścicieli wynikające z decyzji rozbiórkowej. Obowiązek rozbiórki jest nadal możliwy do wyegzekwowania, tyle że obciąża on obecnie skarżąca spółkę jako aktualnego właściciela nieruchomości. W sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji ani też stan prawny w sposób nakazujący wygaśniecie przedmiotowego orzeczenia. Chybiony jest zarzut odnoszący się do niedokonania oględzin drogi i zjazdu przez organ. W sytuacji gdy sprawa jest dostatecznie jasna dla organów, nie mają one obowiązku przeprowadzenia oględzin. Słusznie przyjęły organy, że sprawa dotyczyła wygaśnięcia decyzji co nie uzasadniało konieczności przeprowadzenia oględzin. Ponadto stan zjazdu nie był sporny dla organów. Zgodnie z art. 85 Kpa organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszym stanie sprawy. Pozostała do wyjaśnienia kwestia podnoszona w skardze dotycząca właściwości organu I instancji wydającego decyzję. W tym zakresie za prawidłowe Sąd uznaje stanowisko organów. Zgodnie z art. 162 § 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przepis ten reguluje odrębny rodzaj sprawy indywidualnej załatwionej w formie decyzji. Ten rodzaj sprawy nie jest powiązany z weryfikacją wydanej decyzji, a jej przedmiotem jest wygaszenie uprawnienia lub obowiązku przyznanego decyzją. Konsekwentnie właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji na podstawie art. 162 Kpa nie jest powiązana z właściwością do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji, jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania. Nie ma również znaczenia poddanie decyzji weryfikacji w toku instancji, czy nadzwyczajnych trybach postępowania. Artykuł 162 § 1 Kpa stanowi o właściwości organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Konsekwencją regulacji przedmiotowej: regulacji wygaszenia uprawnienia lub obowiązku, który stał się bezprzedmiotowy jest klasyfikacja sprawy na podstawie art. 162 § 1 Kpa do odrębnej sprawy indywidualnej rozpoznawanej i rozstrzyganej w drodze decyzji w pierwszej instancji (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2014 r., II OW 3/14, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., II OW 68/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym postanowieniu z 13 stycznia 2017 r., II OW 68/16 NSA stwierdził, iż: w przypadku zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej po wydaniu decyzji ostatecznej, powstaje problem czy "organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji" rozumieniu art. 162 § 1 Kpa powinien być organ, który wydał decyzję, lecz obecnie nie jest już rzeczowo właściwy do wydawania tego rodzaju decyzji czy też organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Na aprobatę zasługuje stanowisko, w myśl którego wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy do czynienia z organem "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, Samorząd Terytorialny, 2003, nr 5, s. 56). Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., II OW 126/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów po wydaniu decyzji ostatecznej przepis art. 162 § 1 Kpa powinien być interpretowany w ten sposób, iż organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji będzie ten organ administracji publicznej, który w pierwszej instancji aktualnie załatwiałby sprawę, gdyby ją rozpoznawał w trybie zwykłym. Mając powyższe na względzie skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.