I OSK 169/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/18 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok a także postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] Spółki z o.o. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/18, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, oddalił skargę. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżone do Sądu postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało wydane na skutek wniosku [...] sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] zawieszającym z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę Warszawa-Śródmieście z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Warszawa-Śródmieście, obręb [...] nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w części dot. budynku mieszkalnego. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279). Na skutek rozpoznania tego wniosku zakwestionowane postanowienie zostało utrzymane w mocy. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę Warszawa-Śródmieście z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...][...] oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Warszawa-Śródmieście obręb [...] nr działki [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...], w części dot. budynku mieszkalnego, wystąpiła [...] Sp. z o.o. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Minister zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. Powodem zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej było to, że nieruchomość której wniosek dotyczył stanowiła własność J. T. (T.) z d. W. w 85 % i W. A. z d. B. w 15%. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279). Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1953 r. znak: [...] odmówiono J. T. .oraz W. A. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...][...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. Nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1953r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1953r. nr [...], w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a pozostałej części stwierdził ich nieważność. Częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1953 r. i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. zrodziło po stronie Prezydenta m. st. Warszawy obowiązek rozpatrzenia wniosku poprzednich właścicielek nieruchomości złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1953 r. i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. wywołało ten skutek prawny, iż uprawnionym zostało przywrócone prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie spowodowało natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie (art. 5 dekretu). Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo. Z pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biuro Spraw Dekretowych z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika, iż nie zakończyło się postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jest ustalenie, czy będący przedmiotem postępowania budynek przy ul. [...][...] w Warszawie, spełnia przesłanki z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kwestię tę przesądzi dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Ostateczne rozstrzygnięcie tego zagadnienia, jest niezbędne dla stwierdzenia, czy decyzja komunalizacyjna jest dotknięta wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniało to zawieszenie postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie [...] sp. z. o. o. w [...] (następca prawny [...] Sp. z o.o.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego wobec pominięcia i niezastosowania w sprawie dyspozycji przepisów art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w powiązaniu ze skutkami stwierdzenia nieważności – na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy był niesporny i nie budził wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa – Śródmieście z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...][...] oznaczonej jako działka gruntu nr [...], tj. czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w powołanym przepisie, dla postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1992 r., jest ostateczne rozstrzygnięcie przez Prezydenta m.st. Warszawy sprawy wszczętej wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu, złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sąd uznał, że pomiędzy tymi postępowaniami zachodzi zależność przyczynowo-skutkowa. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., rozstrzygnie bowiem kwestię tytułu prawnego do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Nie jest zasadne stanowisko skarżącej Spółki, że postępowanie w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego nie ma wpływu na postępowanie nieważnościowe, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zauważył, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych – zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, iż pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby, w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organu było prawidłowe, bowiem postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., względem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Dla postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej zasadnicze znaczenie ma bowiem wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii może zaś nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie – art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. – co podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 (Lex Polonica nr 3069034, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2OSP 2013/4 poz. 46). W kontrolowanej sprawie, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej, wniosek o przyznanie tego prawa (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) pozostaje nadal nierozpoznany. Toczy się zatem przed innym organem postępowanie administracyjnie mające na celu ocenę, czy objęta kontrolowaną przez organ nadzoru decyzją komunalizacyjną nieruchomość budynkowa stanowiła, w dacie komunalizacji, własność następców prawnych właściciela dekretowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało bezpośredni wpływ na ustalenie przez organ kwestii zasadniczej dla przedmiotowego postępowania nieważnościowego, tj. komu przysługiwał tytuł prawny do budynku znajdującego się na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniało to zawieszenie postępowania nieważnościowego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego w pierwszej instancji, oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. a art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa mimo tego, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który to przepis nie miał zastosowania w sprawie. Organ wydał na podstawie tego przepisu kwestionowane postanowienie, a Sąd uznał je za prawidłowe. Naruszenie prawa materialnego w zaskarżonym wyroku polega zdaniem skarżącego kasacyjnie na nie zastosowaniu w sprawie art. 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1954 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które to normy przy uwzględnieniu skutku ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obejmującej tzw. odmowę dekretową prowadzić muszą do konstatacji, że własność budynku o jakim mowa w art. 7 dekretu nie została przez "dotychczasowego właściciela" gruntu utracona tak długo jak nie została wydana ostateczna, niewadliwa decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku z art. 7 dekretu. Tymczasem w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji przyjął nieuprawniony na gruncie art. 5 i 8 dekretu oraz art. 156 § 1 K.p.a. pogląd, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa czasowej własności do gruntu nieruchomości warszawskiej "nie powoduje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie". Jednocześnie skarżąca Spółka oświadczyła, że nie domaga się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – zwanej również P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie nieważnościowym. Wyłącznie ta kwestia i wydane na jej tle postanowienia stanowiły przedmiot oceny sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Pod podjęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji niezasadnie uznał, że istnieje bezpośrednia zależność pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego. W pierwszym ocenia się, czy decyzja zawierała którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. uwzględniając stan prawny i faktyczny na dzień jej wydania, a więc w tym przypadku [...] marca 1992 r., a także prawidłowość ustalenia przez organ spełnienia przesłanek komunalizacji na dzień [...] maja 1990 r. Natomiast w drugim postępowaniu, prowadzonym na skutek stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej organ rozstrzyga po raz kolejny o wniosku dekretowym. Przy czym, co należy podkreślić, rozpoznanie wniosku dekretowego (po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej odmowy ustanowienia prawa własności czasowej) ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość. Ta okoliczność przesądza o nieprawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. (p. także wyrok NSA sygn. I OSK 1179/19) Dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie nie jest niezbędne przesądzenie kwestii ustalenia czyją własnością był budynek w dacie komunalizacji mienia ogólnonarodowego. Wynik postępowania dekretowego nie rozstrzygnie o stanie nieruchomości na datę [...] maja 1990 r., która jest istotna dla postępowania komunalizacyjnego. Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 lit. 1a P.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 203 P.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania.