I OSK 1179/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 981/18 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 981/18), po rozpoznaniu skargi J. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 1991 r. Wojewoda Warszawski na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 34, poz. 200) stwierdził nieodpłatne nabycie na własność [...] w dniu 27 maja 1990 r. mienia [...] Przedsiębiorstwa [...], w którego skład wchodził szereg nieruchomości, środków trwałych, przedmiotów nietrwałych, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz środków pieniężnych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej budynku [...] wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w części odpowiadającej nieruchomości w mieście W. pod nr [...] zwróciła się J. L. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji we wnioskowanej części do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy al. [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła J. L. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wskazał, że dawnym właścicielem spornej nieruchomości był K. P., którego następcą prawnym jest J. L. Nieruchomość podlegała działaniu dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. - zwanego dalej dekretem). 26 kwietnia 1948 r. K. P. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przejętej nieruchomości, ale orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] maja 1951 r. odmówiono mu jej przyznania. Decyzją z [...] czerwca 1991 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nieodpłatne nabycie na własność [...] w dniu 27 maja 1990 r. mienia [...] Przedsiębiorstwa [...] m. in. przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzją z [...] czerwca 1993 r. [...] stwierdził nabycie przez ww. Przedsiębiorstwo z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu – działki nr [...] . Następcą prawnym Przedsiębiorstwa są [...] sp. z o. o. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1951 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu ww. wniosku K. P. z 26 kwietnia 1948 r., ustanowił na rzecz skarżącej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 2617 m2, położonego w al. [...]. Postępowanie odwoławcze od tej decyzji zostało umorzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2013 r., jednak wyrokiem z 21 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2816/13) w punkcie 1 uchylił tę decyzję wobec [...] sp. z o. o., a w punkcie 2 oddalił skargę [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 235/16): 1) uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku oraz zaskarżoną decyzję w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wobec [...]; 2) oddalił w pozostałym zakresie skargę kasacyjną ww. podmiotów; 3) oddalił skargę kasacyjną J. L. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] grudnia 2012 r. nie jest ostateczna i nadal pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie, kto był właścicielem w dniu 27 maja 1990 r. skomunalizowanej nieruchomości, posadowionej na gruncie przejętym w trybie dekretu. Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu, gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustalenie tej kwestii będzie natomiast możliwe po ostatecznym zakończeniu postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, na którym znajduje się budynek hotelowy. Tym samym ostateczne rozstrzygnięcie postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, na którym posadowiony jest ww. budynek hotelowy jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia stron postępowania, jak również dla stwierdzenia, czy decyzja komunalizacyjna jest dotknięta wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. L., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 5 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 5 i 8 dekretu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną. Na wstępie odnosząc się do wniosku skarżącej, Sąd zaznaczył, że znany jest mu wyroku NSA z 19 października 2010r. sygn. akt I OSK 303/10. Sąd przyznał rację organowi, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym istotne znaczenie ma fakt czyją własność w dniu 27 maja 1990 r. stanowił budynek będący przedmiotem komunalizacji, a usytuowany na działce gruntu położonej w [...], podkreślając jednak, że rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu dekretowym ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość tj. od chwili wydania takiego rozstrzygnięcia. Wynik postępowania dekretowego nie rozstrzygnie jednak o stanie nieruchomości na datę 27 maja 1990 r., która jest istotna dla postępowania komunalizacyjnego. Tym samym zdaniem Sądu wynik postępowania dekretowego nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na nieruchomości, której dotyczy postępowanie dekretowe. Zatem w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Tym samym zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego było niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] sp. z o. o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego pomimo, że dopiero uprzednie rozstrzygnięcie wniosku dekretowego pozwoli ustalić, czy J. L. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 157 § 2 K.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. i postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2014 r. Nadto Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych oraz zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, podkreślić należy, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym. Tylko ta kwestia i wydane na jej tle postanowienia stanowiły przedmiot oceny sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić zatem należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego. W pierwszym ocenia się, czy decyzja zawierała którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., uwzględniając stan prawny i faktyczny na dzień jej wydania, a więc w tym przypadku [...] czerwca 1991 r., a także prawidłowość ustalenia przez organ spełnienia przesłanek komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. Natomiast w drugim postępowaniu, prowadzonym na skutek stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej organ rozstrzyga po raz kolejny o wniosku dekretowym. Przy czym, co należy podkreślić, rozpoznanie wniosku dekretowego (po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej odmowy ustanowienia prawa własności czasowej) ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość. Ta okoliczność jednoznacznie przesądza o prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega problem, jaki jawi się przed organem rozpoznającym sprawę w związku z odmową przyznania prawa własności czasowej, a następnie stwierdzeniem jej nieważności, związany z ustaleniem czyją własnością był budynek w dacie komunalizacji mienia ogólnonarodowego. Problem ten dotyczy wykładni przepisów dekretu w powiązaniu ze skutkiem ex tunc, jaki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie nie jest jednak niezbędne przesądzenie tej kwestii. Żadne z możliwych bowiem rozwiązań nie wskazuje na istnienie bezpośredniej zależności niezbędnej do wystąpienia "zagadnienia wstępnego" z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy przyjęciu koncepcji wyrażonej w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie z 11 lutego 2011 r. sygn. I CSK 288/10, OSP 2013 nr 4, poz. 46), że stwierdzenie nieważności nie spowodowało odwrócenia skutku prawno-rzeczowego, budynek pomimo stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej prawa własności czasowej, pozostaje i pozostawał w dacie komunalizacji własnością Skarbu Państwa. Z kolei w myśl poglądów przeciwnych wyrażanych w piśmiennictwie, chociażby w krytycznych glosach do ww. orzeczenia (por. M. Kaliński, Rejent z 2012 r., Nr 9, str. 146-151 i K. Sokołowski, Orzecznictwo Sądów Polskich 2013/4/46; ta ostatnia dostępna w Systemie Prawnym Lex), a także w orzecznictwie (wyrok SN z 25 października 2012 r. I CSK 160/12 dostępny w Lex) cofnięcie skutku spowodowane stwierdzeniem nieważności wskazuje, że budynek od czasu wojny pozostaje własnością poprzedniego właściciela. W żadnym z tych przypadków nie zachodzi jednak możliwość uznania, że rozpatrzenie wniosku dekretowego po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji odmownej może mieć wpływ na status prawny nieruchomości w chwili komunalizacji, a więc także na ustalenie, czy skarżąca mogła być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a więc również żądać jego wszczęcia, jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tych też względów za niezasadny należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 7 dekretu. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.