I SA/Wa 981/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] czerwca 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 34 poz. 200), stwierdził nabycie przez Związek Dzielnic - Gmin [...] w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie na własność [...] Przedsiębiorstwa [...]. W skład nabytego mienia wchodził zespół składników materialnych i niematerialnych, tj. szereg nieruchomości, środków trwałych, przedmiotów nietrwałych, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz środków pieniężnych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej budynku hotelowego - hotel "[...]" wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - w części odpowiadającej nieruchomości w mieście [...] pod nr [...] lit. [...], zwróciła się J. L. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...], w części dot. budynku hotelowego - hotel "[...]" wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - w części odpowiadającej nieruchomości w mieście [...] pod nr [...] lit. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister AiC wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, tj. wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] Nr [...] jest uzależnione od ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła J. L. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę podkreślił, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określa cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Czwarty element w konstrukcji zagadnienia wstępnego, w istocie najważniejszy, to istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Dla oceny, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej decydujące znaczenie miało ustalenie stanu prawnego i faktycznego mienia ogólnonarodowego, istniejącego w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Przedmiotem komunalizacji jest bowiem wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. W niniejszej sprawie, dawnym właścicielem spornej nieruchomości położonej przy [...] w [...], tj. m. in. budynku hotelowego - hotel "[...]" wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - w części odpowiadającej nieruchomości w mieście [...] pod nr [...] lit. [...], był K. P., a jego następcą prawnym jest J. L. Na mocy art. 1 dekretu warszawskiego, wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy [...]. Następnie, na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przy czym zgodnie z art. 5 przywołanego dekretu, przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo nie złożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Stosownie do ww. przepisów, w dniu 26 kwietnia 1948 r. K. P. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przejętej nieruchomości przy [...] (gmina objęła nieruchomość w posiadanie w dniu [...] grudnia 1947 r.). Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1951 r. L. dz. [...], wydanym na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, odmówiono przyznania K. P., prawa własności czasowej do przejętej, w trybie ww. dekretu, nieruchomości. W orzeczeniu stwierdzono ponadto, iż wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. W tym stanie faktycznym i prawnym, Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] czerwca 1991 r., stwierdził nabycie przez Związek Dzielnic - Gmin [...] w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie na własność [...] Przedsiębiorstwa [...]. W skład nabytego mienia wchodziła m. in. sporna nieruchomość. Na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...], Zarząd Związku Dzielnic - Gmin [...] stwierdził nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Związku Dzielnic Gmin [...] położonego w [...] przy [...] (dawniej [...]), oznaczonego na mapie geodezyjnej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4.163 m2 na okres 99 lat od dnia 5 grudnia 1990 r. do dnia 5 grudnia 2089 r. Następcą prawnym [...] Przedsiębiorstwa [...] jest Spółka - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], która aktualnie jest ujawniona w dziale [...] księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w [...] przy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel budynków na nim posadowionych. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w sprawie [...], stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. L. dz. [...], na podstawie której odmówiono dawnemu właścicielowi nieruchomości – K. P. ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi gruntów [...] przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wywołało ten skutek prawny, iż uprawnionemu zostało przywrócone prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie spowodowało natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie (art. 5 dekretu). Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo (terminu złożenia wniosku i przesłanek ustanowienia prawa). Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], zapadłą po rozpoznaniu wniosku K. P. z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy [...] Hip nr [...], ustanowił na rzecz J. L. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 2617 m2, położonego w [...] przy [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] z projektem podziału do celów rewindykacyjnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] listopada 2011 r., jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2816/13, WSA w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] września 2013 r. wobec Spółki - [...] Spółka z o. o., a w punkcie 2. oddalił skargę wniesioną przez: R. A.G. z siedzibą w [...], R. B. A.G. z siedzibą w [...], R. N. A.G. z siedzibą w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IOSK 235/16:1. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku oraz zaskarżoną decyzję w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wobec R. A.G. z siedzibą w [...],R. B. A.G. z siedzibą w [...], R. N. A.G. z siedzibą w [...]; 2) oddalił w pozostałym zakresie skargę kasacyjną ww. podmiotów; 3) oddalił skargę kasacyjną J. L. W świetle zapadłych orzeczeń WSA i NSA, decyzja Prezydenta R. B. A.G. z siedzibą w [...], R. N. A.G. z siedzibą w [...] z dnia R. B. A.G. z siedzibą w [...], R. N. A.G. z siedzibą w [...] grudnia 2012 r., nr R. B. A.G. z siedzibą w [...], R. N. A.G. z siedzibą w [...], w przedmiocie ustanowienia na rzecz J. L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nie jest ostateczna. Wbrew twierdzeniom skarżącej nadal pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie, kto był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości budynkowej, posadowionej na gruncie przejętym w trybie przepisów dekretu warszawskiego, w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu komunalizacji z mocy prawa spornego mienia. Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ustalenie tej kwestii będzie natomiast możliwe po ostatecznym zakończeniu postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, na którym znajduje się budynek hotelowy - hotel "[...]". Podsumowując organ wskazał, że w prowadzonym przez Ministra postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 1991 r., w części dot. budynku hotelowego - hotel "[...]" wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - w części odpowiadającej nieruchomości w mieście [...] pod nr [...] lit. [...], zaistniała sytuacja, w której (mimo wydania przez SKO w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r. L. dz. [...], na podstawie której odmówiono dawnemu właścicielowi nieruchomości – K. P. ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości gruntowej) nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, na którym posadowiony jest ww. budynek hotelowy. Ostateczne rozstrzygnięcie tego zagadnienia, kluczowego w postępowaniu komunalizacyjnym, jest z kolei niezbędne dla prawidłowego ustalenia stron postępowania, jak również dla stwierdzenia, czy decyzja komunalizacyjna jest dotknięta wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. L. zarzucając jej: naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. XXXIX § 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r., przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1951 r., (Ldz. [...]), na podstawie której odmówiono przyznania prawa własności czasowej oraz przejęto na własność Skarbu Państwa budynek Hotelu [...] wywołało skutek prawny, iż uprawnionemu zostało przywrócone prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, lecz nie spowodowało skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynku Hotelu [...] znajdującego się na gruncie stosownie do art. 5 dekretu warszawskiego, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią, stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, wywołuje "skutek wsteczny" taki jakby wniosek dekretowy nie został nigdy rozpoznany, a w konsekwencji budynek Hotelu [...] spełniający warunki art. 5 dekretu warszawskiego od dnia jego wejścia w życie pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli, a zatem pozostawał własnością J. L. w dniu [...] maja 1990 r., naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dopiero zakończenie na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa wieczystego przesądzi czy Hotel [...] będzie stanowił własność J. L. wraz z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, podczas gdy rozpoznanie wniosku dekretowego na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej przesądzi wyłącznie czy prawo odrębnej od gruntu własność budynku Hotelu [...] ostatecznie pozostanie własnością J. L., czy też stosownie do art. 8 dekretu warszawskiego w wyniku negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego stanie się częścią składową gruntu, co w konsekwencji powoduje, iż postępowanie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu pozostaje bez znaczenia dla ustalenia własności budynku Hotelu [...] w dniu [...] maja 1990 r. i nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy zakończenie na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Na podstawie art. 160 § 3 i 5 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku NSA z dnia 19 października 2010 r. (sygn. I OSK 303/10) na okoliczność: jego treści, przyczyn dla których doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Nr [...], która stwierdzała nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego geodezyjnie jako działka ewidencyjna Nr [...] obręb [...] Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym. Na wstępie odnosząc się do wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści wyroku NSA z dnia 19 października 2010r. sygn. akt I OSK 303/10 Sąd wyjaśnia, że jest on znany składowi orzekającemu z urzędu. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów powołanej ustawy istotną okolicznością podlegającą ustaleniu jest stan komunalizowanej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru obowiązany jest zbadać czy przy wydawaniu weryfikowanej decyzji komunalizacyjnej nie doszło do rażącego naruszenia przepisów powołanej ustawy w zakresie wystąpienia przesłanek komunalizacji na datę [...] maja 1990 r. Rację ma organ nadzoru, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościom istotne znaczenie ma fakt czyją własność w dniu [...] maja 1990 r. stanowił budynek będący przedmiotem komunalizacji a usytuowany na działce gruntu położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...]. Również w sprawie jest bezsporne, że przez Prezydenta [...] prowadzone jest postępowanie z wniosku dawnego właściciela nieruchomości K. P. z dnia [...] kwietnia 1948 r., złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu dekretowym ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość tj. od chwili wydania takiego rozstrzygnięcia. Natomiast wynik postępowania dekretowego nie rozstrzygnie o stanie nieruchomości na datę [...] maja 1990 r., która jest istotna dla postępowania komunalizacyjnego. Zatem wynik postępowania dekretowego nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na nieruchomości, której dotyczy postępowanie dekretowe. Wobec tego w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Tym samym zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego, z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadne, co skutkuje uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 541/18). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.