II OSK 3569/18

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 340/18 w sprawie ze skargi G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 7 we fragmencie: " z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku" uchwały nr [...] Rady G. z dnia [...] kwietnia 2018r. w sprawie wynagrodzenia Wójta G. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 340/18, oddalił skargę G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 7 we fragmencie: ",z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku", uchwały nr [...] Rady G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia Wójta G. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada G. w dniu [...] kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta G. Zgodnie z § 7 "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku". Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2, art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.p.s.) w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1786 ze zm. - dalej r.w.p.s.). Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2018 r. stwierdził nieważność § 7 w/w uchwały we fragmencie ", z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku". Uznał, że w sposób istotny narusza on art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej: u.f.p.) oraz art. 36 ust. 6 u.p.s. i stoi w sprzeczności z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w wyniku przyznania Wójtowi wynagrodzenia za zamknięte już lata budżetowe (mającego charakter nagrody przyznanej Wójtowi bez podstawy prawnej, jako pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu na podstawie wyboru). Dowodził, że odnośnie w/w wydatku nie mają zastosowania regulacje art. 263 ust. 2 i 3 u.f.p. modyfikujące, wyrażoną w ust. 1 art. 263 u.f.p., zasadę wygaszania niezrealizowanych przez G. w roku budżetowym wydatków. W skardze do WSA we Wrocławiu, G. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1) art. 211 ust. 1-4 u.f.p. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 -dalej: u.o.a.n.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że brak jest prawnych możliwości nadania mocy wstecznej uchwale w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta G., gdyż zmieniona w/w uchwałą kwota wynagrodzenia Wójta będzie mu przysługiwała za zakończone lata budżetowe i polegać będzie na wyrównaniu wydatków budżetowych G. na wynagrodzenie Wójta, które zostało już wypłacone; ponadto organ nadzoru nie zbadał i nie ocenił elementarnej przesłanki umożliwiającej nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej, tj. czy miało miejsce naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego; 2) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.p.s. oraz § 3 r.w.p.s. (obowiązującego w dacie podjęcia objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały) w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez taką interpretację przepisów u.f.p., która de facto i de iure ogranicza samodzielność G. w zakresie swobody kształtowania wysokości wynagrodzenia organu wykonawczego, tj. w sprawie należącej do materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Rady G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność § 7 uchwały Rady G. we fragmencie: ", z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku", jako - w sposób istotny - naruszające art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 u.f.p. oraz art. 36 ust. 6 u.p.s. Sąd za trafne uznał stanowisko Wojewody, zgodnie z którym Rada G. była, na mocy kompetencji przyznanej jej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., upoważniona do ustalenia wynagrodzenia Wójta G. Organ nadzoru nie kwestionował możliwości podniesienia tego wynagrodzenia w odniesieniu do bieżącego roku budżetowego. Podobnie, jak jego wysokości dla danego roku. Z powyższych względów nieważnością nie objął całej treści uchwały. Prawidłowo uznał natomiast, że Rada G. nie mogła ustalić wysokości wynagrodzenia Wójta G. z mocą wsteczną, zmieniając kwoty tego wynagrodzenia również za minione lata budżetowe, tj. 2014 r., 2015 r., 2016 r. i 2017 r. Wydatki budżetowe G. na wynagrodzenie Wójta za ubiegłe lata zostały już bowiem zrealizowane i wypłacone. Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie przyjął, że kwestionowany zapis uchwały stoi w sprzeczności z zasadą roczności budżetu, wyrażoną w art. 211 ust. 1-4 u.f.p., jak i zasadą zawartą w art. 263 ust. 1 u.f.p., stanowiącą, że środki budżetowe wygasają z upływem roku budżetowego, na który zostały uchwalone. Wydatki G. na wynagrodzenie Wójta, jako wydatki bieżące, określone w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a u.f.p., przewidziane na określony rok budżetowy w uchwale budżetowej (wraz z ewentualnymi jej zmianami), winny być realizowane do zakończenia tego roku budżetowego. Jednocześnie Sąd zgodził się z Wojewodą, że sporne wydatki, jako niezrealizowane w poszczególnych latach budżetowych, wygasły z upływem poszczególnych lat budżetowych i brak jest podstaw prawnych do realizowania w kolejnym roku budżetowym niezrealizowanych w poprzednim roku budżetowym wydatków budżetowych. Ponadto Sąd I instancji przyjął za Wojewodą, że niedopuszczalne jest, w świetle art. 211 ust. 1-4 u.f.p., powtórne dokonywanie wydatków już zrealizowanych. Skoro Wójt otrzymał wynagrodzenie za pracę w czasie obowiązywania określonej uchwały Rady G. w sprawie wysokości jego wynagrodzenia i uchwały budżetowej obowiązującej w danym roku budżetowym, to brak jest podstaw do ponownego dokonywania takiego wydatku w okresie, w którym nie obowiązuje już uchwała budżetowa przewidująca wypłatę wynagrodzenia pracownikom samorządowym (w tym Wójtowi) w wysokości już im wypłaconej. Niezgodne z u.f.p. jest bowiem zawieranie w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy postanowień dotyczących wcześniejszych lat budżetowych. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu nadzoru, że brak prawnej możliwości dokonywania wydatków, które wygasają wraz z końcem obowiązywania uchwały budżetowej za dany rok budżetowy oznacza, że zwiększenie wynagrodzenia Wójtowi G. ze skutkiem wstecznym (na mocy kwestionowanego fragmentu uchwały), w stosunku do zakończonych lat budżetowych, ma charakter nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej (patrz: uzasadnienie do uchwały, pismo Przewodniczącego Rady G. z [...] maja 2018 r.), której przyznanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. Z treści przepisów art. 36 i art. 39 u.p.s. oraz przepisów r.w.p.s. wynika, że nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mogą otrzymać pracownicy samorządowi, zatrudnieni na podstawie umowy o pracę lub powołania. Wójtowi świadczenie takie nie może być przyznane. Formą nagrodzenia Wójta za jego dokonania może być jedynie podjęcie przez Radę G. uchwały podwyższającej jego wynagrodzenie za pracę (w granicach przewidzianych przez r.w.p.s.), która - jako związana z wydatkami z budżetu G. - nie może naruszać art. 263 ust. 1 i art. 211 u.f.p. Sąd I instancji odnosząc się następnie do stanowiska zaprezentowanego w skardze, za niedopuszczalne (wątpliwe etycznie) uznał gromadzenie (zabezpieczanie) w poszczególnych latach budżetowych środków (zapasów) na wynagrodzenie Wójta i przesuwanie ich na kolejne lata budżetowe, tj. aż do momentu, kiedy w Radzie G. pojawi się odpowiednia większość dla podjęcia uchwały w sprawie zmiany wynagrodzenia Wójta z mocą wsteczną. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podkreślił, że w/w naruszenia prawa stanowiły wystarczającą podstawę do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stwierdzającego nieważność § 7 uchwały Rady G. we fragmencie ", z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku". Z uwagi na powyższe, organ nadzoru nie był zobowiązany do oceny wartości prawnej uchwały w kontekście art. 5 u.o.a.n. zwłaszcza, że stanowi ona akt prawa wewnętrznego. Nadając uchwale wsteczną moc obowiązującą, Rada G. nie powołała art. 5 u.o.a.n. i nie wykazała braku sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. Odnosząc się z kolei do kwestii możliwości zastosowania względem wydatków na wynagrodzenia pracowników za ubiegłe lata (objęte treścią wyroków sądowych, ugód...) odstępstwa od zasady wygaszania wydatków budżetowych z upływem roku budżetowego, określonej w art. 263 ust. 2 u.f.p., Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 164 ust. 1 u.f.p., wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić zaś w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Sporne wynagrodzenie Wójta, w przekonaniu Sądu, nie stanowi wydatku, o którym mowa w w/w przepisie. Ponadto bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie została podważona przez RIO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 211 ust. 1 - 4 w zw. z art. 236 ust. 3 pkt 1 lit a u.f.p. w zw. z przepisem art. 5 u.o.a.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że brak jest prawnych możliwości nadania mocy wstecznej uchwale w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta G., gdyż zmieniona w/w uchwałą kwota wynagrodzenia Wójta będzie mu przysługiwała za zakończone lata budżetowe i polegać będzie na wyrównaniu wydatków budżetowych G. na wynagrodzenie Wójta, które zostało już wypłacone; 2) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.p.s. oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (obowiązującego w dacie podjęcia objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały) w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez taką interpretację przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która de facto i de iure ogranicza samodzielność G. w zakresie swobody kształtowania wysokości wynagrodzenia organu wykonawczego, tj. sprawy należącej do materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Rady G. Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyłącznie ocena prawnej dopuszczalności zmiany (podwyższenia) wysokości wynagrodzenia Wójta G. z mocą wsteczną, poczynając od 1 grudnia 2014 r., przewidziana we fragmencie § 7 uchwały nr [...] Rady G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia Wójta G. Punkt wyjścia do rozważań w tym zakresie stanowić muszą przepisy art. 211 ust. 1-4 u.f.p. w zw. z art. 263 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z przywołanych unormowań budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. W myśl drugiego z przywołanych przepisów niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego. Katalog wydatków niepodlegających wygaśnięciu z końcem roku budżetowego, które będą mogły zostać zrealizowane najpóźniej do 30 czerwca roku następnego, został zdefiniowany przez ustawodawcę w art. 263 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p. i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter zamknięty. Obejmuje on wydatki związane z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego bądź też takie wydatki, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Wyjątek stanowią określone w art. 164 ust. 1 u.f.p. wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, które mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek, klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Z powyższego jasno wynika, że działalność finansowa jednostki samorządu terytorialnego opiera się na budżecie, który jest swego rodzaju planem finansowym przyszłych dochodów i wydatków w oznaczonym przedziale czasowym obejmującym okres roku budżetowego, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym (tzw. zasada roczności budżetu). W doktrynie, budżet określa się jako podstawową instytucją prawnofinansową systemu finansowego samorządu terytorialnego, związaną z gromadzeniem i wydatkowaniem publicznych środków pieniężnych przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu wykonania zadań tych jednostek (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz do art. 211, pod red. Z. Ofiarskiego - Lex). Działalność finansowa jednostki samorządu terytorialnego, w tym przede wszystkim, wykonanie budżetu podlega kontroli, którą sprawuje organ stanowiący wobec organu wykonawczego. Zasadniczym instrumentem kontrolnym w rozumieniu art. 271 ust. 1 u.f.p. jest uchwała w sprawie udzielenia albo nieudzielenia absolutorium dla zarządu, którą organ stanowiący winien podjąć nie później niż do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Co równie istotne, podjęcie uchwały w tym przedmiocie poprzedza analiza sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, sprawozdania finansowego, sprawozdania z badania sprawozdania finansowego, opinii regionalnej izby obrachunkowej, informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego oraz stanowiska komisji rewizyjnej. Udzielenie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego absolutorium, na co zwraca się uwagę w piśmiennictwie, stanowi przejaw politycznoprawnej akceptacji jego działalności w zakresie gospodarki finansowej prowadzonej w poprzednim roku budżetowym i oznacza, że organ wykonawczy, w ocenie organu stanowiącego, wykonał budżet zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Absolutorium stanowi więc swoistego rodzaju podsumowanie z wykonania budżetu i zamyka gospodarkę finansową gminy w konkretnym roku budżetowym. Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że podwyższenie Wójtowi wynagrodzenia z mocą wsteczną, za minione lata budżetowe, poczynając od 1 grudnia 2014 r. a kończąc na roku 2017, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą roczności budżetu, zdefiniowaną w art. 211 ust. 1-4 u.f.p. Wynagrodzenie za lata ubiegłe, nie mieści się też w katalogu wydatków niewygasających, o których mowa w art. 263 ust. 3 u.f.p. Wreszcie, co równie oczywiste, podstawą wypłaty podwyższonego wynagrodzenia Wójtowi G. za poprzednie, zamknięte już lata budżetowe nie jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jakikolwiek tytuł wykonawczy, wyrok sądu, czy też ugoda, o których stanowi art. 164 u.f.p. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, określone w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a u.f.p. należą do kategorii "wydatków bieżących", a co za tym idzie powinny zostać zrealizowane do końca konkretnego roku budżetowego. W sytuacji, gdy każdy kolejny rok budżetowy, zamyka absolutorium z wykonania budżetu, brak jest podstaw prawnych do dokonywania korekty wydatków zabezpieczonych, a nie zrealizowanych w uchwałach budżetowych lat ubiegłych. Innymi słowy jeśli, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, Rada G. w konkretnym roku budżetowym (latach budżetowych) zabezpieczała środki finansowe na podwyższenie Wójtowi wynagrodzenia, lecz z różnych względów ich na ten cel nie wydatkowała do końca roku budżetowego, to wydatki te wygasły z upływem roku budżetowego (poszczególnych lat budżetowych). Błędne jest wobec tego stanowisko skarżącej kasacyjnie G., że uchwała budżetowa na rok 2018 nie zmienia i nie koryguje wydatków zabezpieczonych w latach ubiegłych, lecz wprowadza autonomiczną podstawę prawną dla wypłaty piastunowi organu wykonawczego wynagrodzenia miesięcznego. Sporny fragment § 7 uchwały odnosi się do zdarzenia przeszłego, z którym wiążą się określone skutki prawne. Mianowicie, Wójt otrzymał już wynagrodzenie za pracę w wysokości określonej uchwałą nr [...] Rady G. z dnia [...] grudnia 2014 r., która utraciła moc, na podstawie § 5 uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. i, którego wypłatę zabezpieczono w kolejnych uchwałach budżetowych. Brak jest tym samym podstaw do ponownego dokonywania takiego wydatku w okresie, w którym nie obowiązuje uchwała budżetowa przewidująca wypłatę wynagrodzenia Wójtowi w wysokości już mu raz wypłaconej. Podsumowując, działanie organu uchwałodawczego, które zasadnie podważył Wojewoda [...], stwierdzając nieważność § 7 uchwały we fragmencie " z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku", nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o finansach publicznych. W sytuacji gdy, jak trafnie przyjął Sąd I instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, zarzut kasacyjny naruszenia art. 211 ust. 1-4 w zw. z art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a u.f.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie należało ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do kwestii pominięcia przy ocenie legalności uchwały art. 5 u.o.a.n., który to przepis przewiduje prawną możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, wskazać trzeba w ślad za Sądem I instancji, że przepis art. 5 u.o.a.n. nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanej w trybie nadzoru uchwały, zaś sama Rada nadając uchwale wsteczną moc obowiązującą nie wykazała braku sprzeczności takiego działania z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Nietrafny jest także kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.p.s. oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (obowiązującego w dacie podjęcia objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały) w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez taką interpretację przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która de facto i de iure ogranicza samodzielność G. w zakresie swobody kształtowania wysokości wynagrodzenia organu wykonawczego, tj. sprawy należącej do materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Rady G. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej, powinien wskazać jaką wykładnię przyjął Sąd I instancji, dlaczego jego zdaniem jest ona nieprawidłowa i jak należy rozumieć dany przepis prawa. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, został ograniczony przez autora skargi kasacyjnej do przytoczenia treści rzekomo naruszonych przez Sąd I instancji norm prawnych. Brak jest przede wszystkim jego rozwinięcia i przedstawienia własnego stanowiska autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, co uniemożliwia NSA merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odpowiada prawu. Na marginesie powyższych rozważań godzi się zauważyć, że skarżąca kasacyjnie G. nie powinna utożsamiać zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielności jednostki samorządu terytorialnego z niczym nie ograniczoną dowolnością w wydatkowaniu środków publicznych. Gromadzenie "na zapas" środków budżetowych i oczekiwanie z ich wydatkowaniem do momentu aż zmianie ulegnie układ sił politycznych w Radzie G. jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego należnych od skarżącego pełnomocnikowi organu, tytułem wynagrodzenia za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.