II SA/Sz 1094/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., 599 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.e.a." oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej w skrócie: "PINB w G."), oddalił - z uwagi na ich bezzasadność - zarzuty M. K. wniesione w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj.: 1) brak wykonalności obowiązku dotyczącego dokonania rozbiórki, ponieważ wykonanie prac budowlanych, zmierzających do rozbiórki jest niemożliwe bez naruszenia części budynku nienależących do zobowiązanego, a stanowiących własność osób trzecich, tym samym zobowiązany nie dysponuje uprawnieniami do wykonania robót, 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości [...] zł, podczas gdy potencjalna wartość robót, a nawet pomieszczenia objętego obowiązkiem rozbiórki jest o wiele niższa, a tym bardziej, że niewykonanie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które zobowiązany nie ponosi odpowiedzialności, niezależnych od niego, 3) orzeczenia grzywny, podczas gdy nie zostały jeszcze rozpoznane wnioski o wzruszenie decyzji podlegającej wykonaniu. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że upomnieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. organ nadzoru budowlanego wezwał M. K. do wykonania nakazu wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] r., polegającego na dokonaniu rozbiórki murowanej dobudówki o wymiarach 2,15 m x 5,50 m, wybudowanej na nieruchomości w N. przy ul. [...], na terenie działki nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec niewykonania obowiązku, w dniu 9 czerwca 2017 r. organ wystawił tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nałożył na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. zobowiązany, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł w ustawowym terminie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazane na wstępie w pkt 1-3. Organ uznał za niezasadny i niezgodny ze stanem faktycznym zarzut wskazany w pkt 1 ww. pisma z dnia 20 czerwca 2017 r. Wskazał, że wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt dobudówki jest odrębnym obiektem budowlanym, który skoro został wybudowany może być rozebrany. Za niezasadny organ uznał zarzut z pkt 2 ww. pisma, dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w kwocie [...]zł. Wyjaśnił, że wysokość wyliczonej grzywny została ustalona jako cena 1/5 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2017 r., określona w Komunikacie Prezesa GUS, pomnożona przez powierzchnię wybudowanego obiektu oraz wskazał na najmniejszą uciążliwość zastosowanego środka przymusu (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Organ nie podzielił także zarzutu z pkt 3 ww. pisma. Podsumowując organ stwierdził, że nie istnieją przesłanki przemawiające za umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Nie było także podstaw do zastosowania innego środka egzekucyjnego, ponieważ zastosowany środek był najmniej uciążliwy. M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając mu nieuwzględnienie przesłanki istnienia podstawy do wniesienia zarzutu w postaci braku wykonalności obowiązku dotyczącego dokonania rozbiórki. Zdaniem wnoszącego zażalenie, wykonanie rozbiórki jest niemożliwe bez naruszenia części budynku nienależącej do niego. Zobowiązany powołał się na opinię osoby, która jak wskazał, posiada stosowne uprawnienia budowlane, do której zobowiązany zwrócił się o wykonanie prac rozbiórkowych. Osoba ta, jak wskazał zobowiązany, stwierdziła brak możliwości wykonania nakazanych robót rozbiórkowych. Podniósł, że organ dysponuje tym oświadczeniem. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 33 (§1) pkt 5 u.p.e.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "ZWINB w S."), utrzymał w mocy postanowienie PINB w G. z dnia [...] r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r. nakazał M. K. rozbiórkę przedmiotowej dobudówki o wymiarach 2,15 m x 5,50 m, wybudowanej w N. przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez ZWINB w S. decyzją z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. K. na ww. decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] r. Wyrok ten jest prawomocny. Pomimo skutecznego doręczenia upomnienia z dnia 9 stycznia 2017 r., M. K. nie wykonał nałożonego obowiązku. Potwierdzają to oględziny ww. nieruchomości, przeprowadzone przez organ w dniu [...] r., [...] r. Rozpatrując stawiane przez zobowiązanego zarzuty organ wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowej dobudówki, wskutek ww. wyroku, jest ostateczna i podlega wykonaniu. Według organu, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa parterowa murowana dobudówka dobudowana jest do obiektu gastronomicznego. Dobudówka ta posiada ściany murowane z bloczków gazobetonowych (od frontu i od strony granicy z działką nr [...]) oraz z cegły (od strony tylnej), zadaszenie płaskie z blachy falistej. Jak ustalił organ, wybudowana bez pozwolenia na budowę dobudówka jest odrębną częścią obiektu gastronomicznego (została dobudowana do tego obiektu), zatem w tym zakresie (tj. w zakresie dobudowy) – zdaniem organu – może być rozebrana. Co do naruszenia dóbr osób trzecich organ wskazał, iż ewentualne roszczenia w stosunku do uczestników procesu budowlanego, rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym, przed sądami powszechnymi. Z tego względu, ZWINB w S. nie uwzględnił ww. zarzutu. Ponadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym z możliwych do zastosowania środków przymusu, przewidzianych w u.p.e.a., gdyż taka grzywna, na wniosek zobowiązanego, może zostać umorzona po wykonaniu nałożonego obowiązku. Powyższe postanowienie ZWINB w S. reprezentujący M. K. pełnomocnik będący adwokatem, zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w G. z dnia [...] r. Zarzucił kwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 33 pkt 3 u.p.e.a., polegające na pominięciu wypełnienia przesłanki istnienia podstawy do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w postaci braku wykonalności obowiązku dotyczącego dokonania rozbiórki jest obiektywnie niemożliwe bez naruszenia części budynku nienależącej do skarżącego, co zostało potwierdzone oświadczeniem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, do której skarżący zwrócił się o wykonanie prac rozbiórkowych. Osoba ta, ze względu na podniesioną kwestię zagrożenia naruszenia budynku osoby trzeciej, stwierdziła brak możliwości wykonania nakazanych robót. Według skarżącego, ww. okoliczności organ odwoławczy nie kwestionował, potwierdzając możliwość naruszenia dóbr osób trzecich i co więcej, jego nieodwracalne skutki w postaci konieczności poniesienia konsekwencji rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu cywilnym. Organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przeprowadzona kontrola w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej - "P.p.s.a."), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy objętej skargą M. K. jest postanowienie ostateczne wydane w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., zwana dalej "u.p.e.a."), określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, które zostały poddane egzekucji administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji, tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym pisemnym upomnieniem kierowanym do zobowiązanego (art. 15 u.p.e.a.), zawierającym wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Kontrolę dopuszczalności wszczęcia egzekucji w konkretnej sprawie inicjują zarzuty do postępowania egzekucyjnego wnoszone przez zobowiązanego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a, dłużnikowi w toku postępowania egzekucyjnego przysługuje środek prawny, ochronny w postaci zarzutów, a wniesienie ich wszczyna postępowanie w tym przedmiocie. Katalog podstaw zarzutów został wyliczony w ww. przepisie w sposób wyczerpujący, którym może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Żadna inna przyczyna, niż wymieniona w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś ewentualna kontrola tego rozstrzygnięcia musi odnosić się do oceny wystąpienia we wszczętej sprawie sądowoadministracyjnej okoliczności wymienionych w tym przepisie (patrz. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10, opubl. w Lex nr 1113607). Sąd poddał kontroli legalność zaskarżonego postanowienia, mając na względzie ww. podstawy zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uznał za niezasadne twierdzenia skargi, którymi skarżący kwestionuje brak niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a). Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym z dnia 9 czerwca 2017 r., wydany przez uprawniony organ, wskazujący M. K., jako zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowej dobudówki na podstawie decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. Skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Okoliczność tę potwierdzają wyniki kontroli organu na nieruchomości. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, istniały ustawowe przesłanki do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie wykonania przez skarżącego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący podniósł niewykonalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym przez wierzyciela, dotyczącego dokonania rozbiórki przedmiotowej dobudówki. Zdaniem skarżącego, nie jest obiektywnie możliwe wykonanie prac budowlanych w zakresie ww. dobudówki bez naruszenia części budynku należącej do osoby trzeciej. Według skarżącego, powyższe zostało potwierdzone oświadczeniem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, do której zwrócił się o wykonanie prac rozbiórkowych. Skarżący stwierdził, że ww. okoliczności organ nie kwestionował, potwierdzając możliwość naruszenia dóbr osób trzecich i co więcej jego nieodwracalne skutki w postaci konieczności poniesienia konsekwencji rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu cywilnym. W ocenie Sądu, wskazany zarzut nie ma uzasadnionych podstaw prawnych w okolicznościach niniejszej sprawy. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. O niewykonalności obowiązku nie mogą również świadczyć fizyczne trudności związane z wykonaniem zobowiązania, jak również sytuacja finansowa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 504/15, opubl. Lex nr 2294248). Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2094/14, opubl. w Lex nr 1636864). Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że skarżący na etapie postępowania egzekucyjnego nie przedstawił dowodów pozwalających potwierdzić niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, wskazanych w ww. tytule wykonawczym. Zobowiązany przywołał oświadczenie osoby, do której zwrócił się o wykonanie nakazanych robót budowlanych. Sąd zauważa, iż aktach administracyjnych znajduje zawiadomienie wykonawcy z dnia 8 grudnia 2016 r. o odstąpieniu od rozbiórki przybudówki, który podał, że przeszkodą do wykonania obowiązku rozbiórki jest kwestia uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której wybudowana została przybudówka, sąsiadująca z nieruchomością będąca własnością A. i R. K.. Z powyższego nie wynika, że treść obowiązków zawartych w decyzji nakazującej rozbiórkę jest trwale niewykonalna z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Stwierdzenie, że przybudówka posiada wspólną ścianę z pomieszczeniem stanowiącym własność osób trzecich nie stanowi wystarczającego argumentu o istnieniu obiektywnej niemożliwości wykonania nakazu rozbiórki z przyczyn technicznych czy prawnych. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także potrzeba dokonania przez skarżącego uzgodnień z właścicielem sąsiedniej nieruchomości w celu przeprowadzenia koniecznych prac budowlanych, jest to bowiem przewidywana konsekwencja wykonania nakazu rozbiórki obiektu stykającego się z innym obiektem budowlanym. Niezależnie od tego wskazać należy, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości R. K. w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2017 r., znajdującym się w aktach administracyjnych, podnosiła konieczność wykonania przedmiotowej rozbiórki. Ponadto należy podkreślić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie potwierdza stanowiska skarżącego, że organ nie zakwestionował braku możliwości wykonania nakazanych robót. Organ wyraźnie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z przeszkodą do prowadzenia egzekucji o charakterze nieusuwalnym. Organ podnosił, że murowana dobudówka wykonana jest z bloczków gazobetonowych o zadaszeniu płaskim, jest odrębną częścią obiektu gastronomicznego, dobudowaną do obiektu i w tym zakresie może być rozebrana. W zaistniałej sytuacji, brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu o niezasadności podniesionego przez zobowiązanego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Sposobu rozpoznania pozostałych zarzutów skarżący nie zakwestionował. Zdaniem Sądu, podnoszone skargą okoliczności, w realiach niniejszej sprawy, nie stanowią o istnieniu nieusuwalnej przyczyny niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Argumentacja skarżącego wskazuje na konieczność podjęcia przez niego odpowiednich działań prawnych i faktycznych w kierunku wykonania nałożonego na niego obowiązku, które mogą być utożsamiane co najwyżej z trudnościami, które z obiektywnego punktu widzenia mają charakter wyłącznie subiektywny, a zatem nie zasługujący na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż nie sposób przypisać zaskarżonemu postanowieniu naruszenia przepisu prawa powołanego w skardze, ani także innych naruszeń, które Sąd był zobligowany dostrzec z urzędu na podstawie art. 134 P.p.s.a. Skarga okazała się tym samym niezasadna. Dlatego, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.