II SA/Wr 748/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty zlokalizowanej nad koszem załadunkowym spalarni odpadów oddala skargę w całości. Wyrokiem z dnia 4.11.2016 r. sygn. akt II OSK 996/16 sąd odwoławczy uchylił wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 761/15 orzekający o uchyleniu decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym, uchylających wydane skarżącemu pozwolenie na budowę wiat i odmawiających udzielenia mu tego pozwolenia, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy stwierdził bowiem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikające z braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż w wyroku nie umotywowano poglądu, jakoby organy przedwcześnie uznały zamiar budowy wiat za sprzeczny z planem miejscowym. Jak wskazał NSA skarżący wybudował wiaty stalowe na podstawie pozwolenia na budowę, mające chronić wybudowaną uprzednio samowolnie instalację termiczną unieszkodliwiania odpadów, obok wybudowanej legalnie spalarni odpadów. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu jako tereny usług zdrowia – szpital powiatowy, z dopuszczeniem lokalizacji lądowiska dla helikopterów. Według organów budowa wiat nastąpiła w ramach gospodarowania odpadami, czyli niezgodnie z planem miejscowym. Według projektu budowlanego istnieją dwie wiaty o konstrukcji stalowej, wiata nr 1 stanowi zadaszenie nad rampą załadunkową, zaś wiata nr 2 zadaszenie nad elementami instalacji utylizacji odpadów. Zadaniem sądu przy ponownym rozpoznaniu będzie wyjaśnienie, czy wskazana funkcja wiat oznacza niezgodność ich budowy z planem miejscowym, czy też stanowią one uzupełnienie istniejącej spalarni odpadów wybudowanej legalnie przed uchwaleniem planu miejscowego, co mogłoby wskazywać na zgodność budowy wiat z tym planem. Niezbędne jest rozważenie celu budowy wiat, a w szczególności czy stanowiła ona rozbudowę nielegalnej spalarni, tworząc z nią całość techniczno-użytkową. Po ponownym rozpoznaniu tut. Sąd wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 769/16 oddalił skargę skarżącego na decyzję wznowieniową. W uzasadnieniu sąd wskazał, że ustalone przeznaczenie terenu musiało uwzględniać istniejącą legalnie spalarnię i kotłownię, wybudowane jako część ówczesnego szpitala i służące do jego obsługi. Jednak funkcji terenu i warunkom zagospodarowania przewidzianym w planie odpowiadała jedynie spalarnia szpitalna. Jej rozbudowa i budowa dodatkowych obiektów niezwiązanych z funkcją podstawową, jest sprzeczna z planem miejscowym. Szpital bowiem wyzbył się tych składników majątkowych (spalarni i kotłowni) i nie są one wykorzystywane dla potrzeb szpitala (przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). Wykorzystanie tych obiektów jako spalarni odpadów z innych źródeł niż szpital, a przy tym nie tylko medycznych, ale także weterynaryjnych, czyli jako instalacji gospodarki odpadami, nie zaś instalacji szpitala, oznaczało zmianę sposobu użytkowania tych obiektów i ich rozbudowę w sposób niezgodny z planem miejscowym. Dotyczy to w szczególności wiat, służących ochronie samowolnie wybudowanej instalacji przed warunkami atmosferycznymi, a więc powiązanych z nią funkcjonalnie. Nastąpiło wielokrotne zwiększenie wydajności spalarni i zmiana jej funkcji, co oznaczało faktycznie powstanie regionalnej spalarni odpadów (utylizacji odpadów szpitalnych), niezgodnej z przeznaczeniem terenu. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1284/17 sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Ocenił jako bezzasadne zarzuty kasacyjne naruszenia § 13 p.m. oraz ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638), z których nie wynika dopuszczalność wykorzystania terenu do prowadzenia działalności gospodarczej, skoro możliwe jest jedynie unieszkodliwienie odpadów pochodzących ze szpitala powiatowego jako jedynego zakładu leczniczego, nie zaś innych zakładów. Bezskuteczne były ponadto zarzuty kasacyjne zmierzające do podważenia ustaleń planu miejscowego w ramach sądowej kontroli decyzji opartej na stosowaniu planu miejscowego, czyli nie według procedury odpowiedniej dla kontroli legalności planu. Akcentowana w zarzutach potrzeba istnienia w ogóle instalacji zapewniającej unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych, nie uzasadniała zlokalizowania jej w oczywistej sprzeczności z planem miejscowym. Stosowanie planu miejscowego nie oznacza naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zasad i wartości konstytucyjnych. W nin. sprawie organ prawidłowo stosował art. 35 ust. 1 p.b. według oceny NSA zawartej w wyroku II OSK 996/16. Można jeszcze wzmiankować, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 761/17 uległa oddaleniu skarga skarżącego na nakaz rozbiórki urządzeń technicznych i ich części powstałych w wyniku rozbudowy spalarni odpadów. Według stanu faktycznego tej sprawy spalarnie odpadów wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z 1984 r. zmienionego w 1988 r., zaś w 1999 r. udzielono pozwolenia na jej użytkowanie. Skarżący natomiast zainstalował dodatkowe zainstalował dodatkowe urządzenia techniczne poza istniejącym budynkiem spalarni w latach 2012-2013. Stanowiło to rozbudowę, gdyż urządzenia posadowiono na częściach budowlanych jak płyta betonowa, estakada, słup i fundament. Poprzez rozbudowę i przebudowę spalarni parametry użytkowe i zdolność unieszkodliwiania odpadów wzrosły kilkakrotnie. Spalarnia nie stanowi już obecnie części szpitala, gdyż znajduje się na wyodrębnionej działce będącej własnością skarżącego. Skarżący nie świadczy usług zdrowotnych, lecz prowadzi utylizację odpadów, co jest niezgodne z planem miejscowym. Uzasadnia to stosowanie art. 48 ust. 1 p.b. w odniesieniu do rozbudowy, tym bardziej że instalacja do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), a położona jest na terenie objętym zakazem sytuowania takich przedsięwzięć (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] i z 2008 r. nr [...], poz. [...]). Jak wskazał organ, rozbudowa i przebudowa przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 rozporządzenia RM należy zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oddalając skargę sąd stwierdził prawidłowość przytoczonych przez organy ustaleń faktycznych i sposobu stosowania prawa materialnego. Uzasadniona była ocena o niezgodności samowolnej rozbudowy spalarni z planem miejscowym. Plan uniemożliwia realizację inwestycji funkcjonalnie odrębnej od szpitala powiatowego, o funkcji innej niż usługi zdrowia. W obecnie prowadzonym postępowaniu sądowym kontrolą legalności objęta jest decyzja nadzoru budowlanego nakazująca w postępowaniu naprawczym rozbiórkę wiaty usytuowanej nad koszem zakładowym spalarni odpadów medycznych. Decyzją z dnia [...].05.2018 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał skarżącemu rozbiórkę wiaty. Według przytoczonych ustaleń wiata została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].09.2013 r., zmienionego decyzją z dnia [...].02.2014 r. W wyniku wznowienia postępowania decyzje te zostały uchylone oraz odmówiono skarżącemu pozwolenia na budowę wiaty, o czym orzekły decyzje starosty z dnia [...].03.2015 r. i wojewody z dnia [...].08.2015 r. Decyzje wznowieniowe stały się prawomocne wskutek oddalenia skargi skarżącego przez WSA we Wrocławiu wyrokiem II SA/Wr 769/16 i oddaleniu jego skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem II OSK 1284/17 z dnia 9.02.2018 r. Podstawą ich wydania było ustalenie sprzeczności budowy wiaty z planem miejscowym. Organ ten przedstawił ustalenia i oceny potwierdzające niezgodność budowy wiaty z planem miejscowym oraz uzasadniał konieczność stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., § 13 ust. 1 i 2 planu miejscowego przez uznanie, że przepis ten nie dopuszcza budowy wiat oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie, że wobec odrębnego nakazu rozbiórki urządzeń pod wiatami, należy oceniać dopuszczalność istnienia wiaty bez związku z instalacją spalarni odpadów, ponadto art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi skarżącego na plan miejscowy oraz art. 101 § 1, art. 107 § 3 i art. 104 § 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że ustalone w planie miejscowym przeznaczenie "tereny usług zdrowia – szpital powiatowy" nie wyklucza budowy wiaty obok istniejącego legalnie budynku spalarni. Nakaz rozbiórki urządzeń pod wiatą umożliwia ocenę legalności wiaty bez jej związku funkcjonalnego z tymi urządzeniami. Wiata została wybudowana bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych i zasad sztuki budowlanej. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowe ustalenia, a zatem że w postępowaniu wznowieniowym nastąpiło uchylenie pozwolenia na budowę wiaty udzielonego skarżącemu i orzeczono o odmowie udzielenia tego pozwolenia. W wyniku oględzin ustalono, że wiata stanowi zadaszenie nad koszem załadunkowym do pieca spalarni odpadów medycznych. Wiata jest wolno stojąca, posiada dach i jest częściowo osłonięta. Według planu miejscowego z dnia [...] stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) działka skarżącego leży na terenie oznaczonym symbolem [...] o funkcji podstawowej : tereny usług zdrowia – szpital powiatowy. Po wyodrębnieniu przez szpital działki ze spalarnią odpadów i zbyciu jej skarżącemu nastąpiło rozdzielenie funkcji szpitala i spalarni. Spalarnia przestała pełnić funkcję z zakresu usług zdrowia. Obecnie to zakład przemysłowy zajmujący się termicznym unieszkodliwieniem odpadów. Wiata nad koszem załadunkowym do spalarni odpadów jest funkcjonalnie powiązana ze spalarnią, natomiast pod względem technicznym jest obiektem odrębnym. Jak wskazał organ, wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę umożliwia stosowanie do wybudowanych na jego podstawie obiektów budowlanych art. 50-51 p.b. Wydanie nakazu rozbiórki wiaty było uzasadnione z uwagi na ustalenia i oceny poczynione w postępowaniu wznowieniowym. Oceny prawne przytoczono w wyroku II SA/Wr 769/16 były wiążące z mocy art. 170 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Według nich budowa wiat prowadzi wraz z samowolnie usytuowaną instalacją i rampą przesłoniętą wiatami do zmiany funkcji terenu z usług zdrowia na gospodarowanie odpadami, co jest niewątpliwie niezgodne z planem miejscowym. W taki sposób już rozstrzygnięta kwestia prawna nie może być ponownie badana w kolejnym postępowaniu (tak w wyroku II SA/Gl 112/12). Dokonanie w nin. sprawie oceny, że jednak wiaty są zgodne z planem miejscowym prowadziłoby do funkcjonowania w obrocie prawnym sprzecznych orzeczeń. Niezależnie od tego nie ma podstaw do wyrażenia odmiennej oceny, niż w dotychczasowych postępowaniach. Rozbudowa spalarni przez podmiot odrębny od szpitala i w celu podjęcia gospodarowania odpadami, bez świadczenia usług medycznych, nie mieści się w zakresie usług zdrowia. Wiata nie jest integralną częścią szpitala powiatowego. Wobec powyższego nie była możliwa legalizacja wiaty na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Samo wniesienie skargi do sądu na plan miejscowy nie stworzyło zagadnienia wstępnego, zaś organ orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego. Skarżący bezpodstawnie powrócił do kwestii zaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowaniu, rozstrzygniętej przez organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., § 13 ust. 1 i 2 planu miejscowego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3, art. 107 § 3 i art. 104 § 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., powtarzając więc zarzuty odwołania i ich uzasadnienie. Twierdził nadal, że należało uwzględnić wybudowanie wiaty na podstawie pozwolenia na budowę oraz przewlekanie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie wiaty. Wydanie nakazu rozbiórki powinno nastąpić wyjątkowo. Organy powinny rozważyć wszelkie możliwe przeznaczenia wiaty, a nie jedynie jako elementu spalarni. Po nakazie rozbiórki spalarni wiata już nie będzie służyła do jej zadaszenia i może funkcjonować samodzielnie. Przepisy art. 50-51 p.b. w odniesieniu do sytuacji powstałej po uchyleniu pozwolenia na budowę, powinny być stosowane odpowiednio (wyrok II OSK 787/16). Poglądy prawne wyrażone przez sąd w sprawie wznowieniowej, nie są wiążące w nin. sprawie. Zaskarżenie planu miejscowego stanowi zagadnienie wstępne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była bezzasadna. Sąd w pełni podziela oceny prawne organu poczynione na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ nadzoru budowlanego miał trudność w stosowaniu prawa budowlanego wynikającą z tego, że ocenie legalności robót budowlanych podlegał jednolity obiekt budowlany, który jednak składa się z trzech części, dających się wyodrębnić pod względem kolejności ich powstania oraz pod względem techniczno-użytkowym. Pierwszą część stanowi wybudowany legalnie budynek spalarni przyszpitalnej, wyposażony i użytkowany w ustalony sposób. Ta część obiektu interesowała organ jedynie z uwagi na potrzebę określenia zakresu dwóch pozostałych części, wybudowanych w okolicznościach uzasadniających stosowanie do nich przepisów o samowoli budowlanej. Druga część to wybudowana bez pozwolenia na budowę budowla i urządzenia rozbudowanej spalarni, do której należało stosować art. 48 ust. 1 p.b. Trzecią część stanowiły powstałe w ramach nielegalnej rozbudowy wiaty, na które jednak skarżący uzyskał pozwolenie na budowę. Do tej części obiektu należało stosować art. 50-51 p.b. i dlatego zapewne została ona objęta odrębnym postępowaniem naprawczym, jeszcze przy tym rozdzielonym na każdą wiatę z osobna. Obecnie skarżący postuluje, aby abstrahować od przyczyny stwierdzenia braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę wiaty, którą było uznanie wiaty za element spalarni rozbudowanej niezgodnie z planem miejscowym. Skoro bowiem część rozbudowana została objęta nakazem rozbiórki, to jej istnienie należy pominąć przy ocenie legalności wiaty. Istnienie drugiej części obiektu było istotne jedynie w postępowaniu wznowieniowym. Obecnie należy uznać wiaty za obiekty już samodzielne i mogące służyć przeznaczeniu terenu, jako obiekty pomocnicze dla szpitala. W ocenie Sądu okoliczność wydania nakazu rozbiórki części spalarni wybudowanej nielegalnie, nie podważa ustaleń i ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach o niezgodności budowy wiat z planem miejscowym, o ile nawet ta część spalarni powstała na podstawie pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie uzasadnia dokonania na nowo i odmiennej przy tym oceny zgodności wiat z planem miejscowym. Możliwości wykorzystania wiaty do celów zgodnych z przeznaczeniem terenu istnieją jedynie teoretycznie. Wiata od początku nie stanowiła i nadal nie stanowi obiektu szpitala, którego skarżący nie posiada. Argumentacja podnoszona przez skarżącego nie jest nowa, bowiem już w wyroku II OSK 996/16 sąd odwoławczy nakazał dokonanie oceny, czy wiaty mogą zostać uznane za zgodne z planem miejscowym, przykładowo jako powiązane z obiektami wybudowanymi legalnie, czy też stanowią całość techniczno-użytkową z nielegalną rozbudową spalarni. W kolejno wydanych wyrokach II SA/Wr 769/16 i II OSK 1284/17 przyjęto za podstawę rozstrzygnięć ustalenie i ocenę o funkcjonalnym powiązaniu wiat z nielegalną rozbudową. Trafnie stwierdził organ, że przyjęcie obecnie odmiennej oceny naruszałoby prawomocność materialną wskazanych wyroków i prowadziło do niespójności rozstrzygnięć. Możliwość rozpatrywania budowy wiat jako takich, nie zaś jako elementu nielegalnej spalarni, została w tych wyrokach wykluczona. Wyodrębnienie procesowe sprawy legalności wiat nastąpiło z uwagi na konieczność uwzględnienia w ramach jednolitego obiektu budowlanego potrzeby stosowania do jego zasadniczej części art. 48 p.b., zaś do wiat art. 50-51 p.b. Po prawomocnym uznaniu, że wiaty zostały wybudowane niezgodnie z planem miejscowym, nie mogą zostać obecnie uznane za wybudowane zgodnie z planem miejscowym, aby uniknąć ich rozbiórki. Ta sama okoliczność prawna stanowi bowiem przesłankę zarówno odmowy pozwolenia na budowę, jak i nakazu rozbiórki, zaś jej istnienie zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem (art. 170 p.p.s.a.). Trafnie ponadto stwierdził organ, że niezależnie od tego wiaty wybudowane przez podmiot nie świadczący usług medycznych i nie prowadzący szpitala, na terenie przeznaczonym na usługi zdrowia – szpital, byłyby niezgodne z planem miejscowym nawet bez powiązania ich z innymi obiektami lub ich funkcją. Skarżący sam twierdzi, że nabył teren o ściśle ograniczonym przeznaczeniu, które wyklucza budowę jakichkolwiek obiektów niezwiązanych z prowadzeniem szpitala. Według niego ma to dowodzić jego pokrzywdzenia, a tymczasem nasuwa jedynie obawę braku roztropności lub zamiaru korzystania z terenu w sposób nielegalny. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, z reguły nikt nie buduje wiaty, bez celu lub konkretnej potrzeby, za to z nadzieją, że może do czegoś się przyda. Skarżący również wybudował wiatę dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej, niezgodnej z przeznaczeniem terenu. Ustanie tej potrzeby umożliwiałoby wykorzystanie wiaty do innego celu, ale jedynie w przypadku zgodności z planem miejscowym, która nie zachodzi. Zaskarżenie obecnie planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, zaś dopiero uwzględnienie tej skargi umożliwi podjęcie próby wzruszenia decyzji (art. 147 § 2 p.p.s.a.), co w nin. sprawie nie miało znaczenia. Nakaz rozbiórki został sprecyzowany i w sposób wystarczający uzasadniony. Utrzymanie w mocy prawidłowej decyzji nie naruszało art. 138 k.p.a. Uzasadnione stwierdzenie braku podstaw do legalizacji nie naruszało art. 50-51 p.b. Zarzuty opieszałości organu lub wadliwego rozstrzygania kwestii incydentalnych nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Można dodać, że skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku w sprawie nakazu rozbiórki spalarni, co całkowicie podważa jego argumentację o ustaniu powiązania między wiatą a spalarnią. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.