III OSK 806/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 211/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. na bezczynność [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. na rzecz Instytutu [...] z siedzibą w W. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 11 września 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 211/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. na bezczynność [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 31 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wnioskiem z 31 stycznia 2018 r. wystąpiła do [...] (państwowej jednostki organizacyjnej) o udostępnienie jej w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) operatu zatytułowanego "Ocena przyczyn nieprawidłowego działania i nie osiągania gwarantowanych parametrów przez kocioł [...] Sp. z o.o. oraz wskazanie wytycznych i prac koniecznych dla osiągnięcia gwarantowanych parametrów" wraz z załącznikami. Pismem z 8 lutego 2018 r. Instytut [...] odmówił udostępnienia powyższego operatu, wyjaśniając że został on opracowany w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na zlecenie [...] S.A. z 7 października 2015 r. (zamówienie nr [...]) i to ten podmiot jest uprawniony do decydowania o możliwości udostępnienia przedmiotu zlecenia. W powyższych okolicznościach [...] sp. z o.o. wniosła skargę, domagając się zobowiązania Instytutu do rozpoznania jej wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że żądanie skarżącej zawarte we wniosku z 31 stycznia 2018 r. nie spełnia kryterium informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że "o tym, czy dokument, którego udostępnienia domaga się wnioskodawca, bądź informacja o nim, stanowi informację publiczną, przesądza jego treść". Wskazał następnie, że Instytut [...] funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 736). Zgodnie z art. 1 ust. 1 instytutem badawczym jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. W świetle art. 2 ust. 1 – 3 tej ustawy, do podstawowej działalności instytutu należy: 1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; 2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; 3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych. W związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może: 1) upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych; 2) wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych; 3) opracowywać oceny dotyczące stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz sektorów gospodarki, które wykorzystują wyniki badań naukowych i prac rozwojowych oraz w zakresie wykorzystywania w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki; 4) prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i aprobacyjną; 5) prowadzić i rozwijać bazy danych związane z przedmiotem działania instytutu; 6) prowadzić działalność w zakresie informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej, wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, a także wspierającej innowacyjność przedsiębiorstw; 7) wytwarzać w związku z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi aparaturę, urządzenia, materiały i inne wyroby oraz prowadzić walidację metod badawczych, pomiarowych oraz kalibrację aparatury; 8) prowadzić działalność wydawniczą związaną z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi. Instytut, poza zadaniami, o których mowa w ust. 1 i 2, może prowadzić: 1) studia podyplomowe i doktoranckie, związane z prowadzonymi przez instytut badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi, jeżeli posiada uprawnienia do nadawania stopni naukowych oraz odpowiednie zaplecze i warunki materialno-techniczne; 2) inne formy kształcenia, w tym szkolenia i kursy dokształcające. W ust. 4 powołanego artykułu wskazano, iż instytut może prowadzić działalność inną niż wymienioną w ust. 1-3. Działalność ta jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności, o której mowa w ust. 1-3. Korzystając z przyznanych ustawowo uprawnień Instytut [...] doprecyzował w aktualnie obowiązującym Statucie [...] z siedzibą w W. z 1 marca 2018 r. (dostępnym na stronie internetowej Instytutu [...]) obszar działalności niezwiązanej z podstawowym zakresem zadań stanowiąc w § 4 ust. 6 pkt 1, iż Instytut prowadzi działalność inną, niż wymieniona w ust. 2 – 5, która obejmuje między innymi wykonywanie badań i analiz oraz opracowywanie opinii i ekspertyz niemających charakteru badań naukowych i prac rozwojowych niezwiązanych bezpośrednio z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi (PKD 71.20.B). Zgodnie z § 4 pkt 7 Statutu, działalność, o której mowa w ust. 6, jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności określonej w ust. 2 – 5, tj. działowości naukowo – badawczej. Z powyższych regulacji Sąd pierwszej instancji wywiódł, że będący adresatem wniosku skarżącej Instytut porusza się w dwóch obszarach działalności, w sferze publicznej związanej z aktywnością naukową i badawczą oraz w sferze gospodarczej, jako podmiot świadczący usługi na wolnym rynku. Skoro w niniejszej sprawie nie jest sporne, iż żądany we wniosku z 31 stycznia 2018 r. operat został opracowany na zlecenie spółki prawa handlowego, a nie na własny użytek w celach naukowo - badawczych, to dokumentacja wytworzona w ramach realizacji tego zlecenia nie mieści się w szeroko rozumianym pojęciu sprawy publicznej. Dla wzmocnienia swojej argumentacji Sąd odwołał się do poglądu wyrażonego w prawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 184/10 (publik. www.orzeczenia.gov.pl), w którym stwierdzono, że "wyniki pomiarów hałasu wykonane przez Instytut [...] w W. w ramach zlecenia na zasadach wolnorynkowych, ze swej istoty, nie zawierają treści o charakterze informacji publicznej, które podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla stwierdzenia, że podmiot pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wystarczy ustalenie, iż podmiot ten posiada status podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Konieczne jest bowiem jeszcze ustalenie, że przedmiotem żądania jest informacja publiczna. Nie każde bowiem działanie podmiotu obowiązanego będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci sprawy publicznej. Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się przy wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. W analizowanym przypadku, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, nie mamy do czynienia z informacją publiczną i nie zmienia tego fakt, iż w piśmie informacyjnym z 8 lutego 2018 r. Instytut [...] powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa z art. 11 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 419), co zdaniem strony skarżącej świadczy o uznaniu przedmiotu żądania za informację publiczną. Nie zawsze bowiem informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą będą spełniały przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy. Z podanych powodów, w ocenie Sądu, nie można skarżonemu Instytutowi skutecznie zarzucić bezczynności w obowiązku dokonania czynności, do której nie był on zobowiązany. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. W ramach zarzutów materialnoprawnych skarżąca wskazała na naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że informacja publiczna żądana przez skarżącą nie ma cech informacji publicznej, podczas gdy jest to informacja publiczna i w konsekwencji przyjęcie że podmiot zobowiązany nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której udostępnienie wnioskowała skarżąca, mimo nieudostępnienia przedmiotowej informacji skarżącej oraz niepowiadomienia skarżącej o jej nieposiadaniu przez podmiot zobowiązany, jak również brak wskazania przez podmiot zobowiązany, że informacja o którą wnioskowała skarżąca nie ma waloru informacji publicznej, podczas gdy na podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, ciąży obowiązek rozstrzygania o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji; 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z jej art. 13 ust. 1 poprzez przyjęcie, że nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu bezczynności w obowiązku dokonania czynności, a więc poprzez nieudzielenie przez podmiot zobowiązany informacji publicznej, o która wnioskowała skarżąca, ani niepowiadomienie skarżącej o jej nieposiadaniu przez podmiot zobowiązany, jak również brak wskazania przez podmiot zobowiązany, że informacja o którą wnioskowała skarżąca nie ma waloru informacji publicznej, a wreszcie także niewydanie przez podmiot zobowiązany w tej materii w terminie 14 dni, gdyż jak wskazano błędnie w zaskarżonym wyroku nie był do tego zobowiązany skoro nie stanowiło to informacji publicznej, podczas gdy przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej (załatwienie sprawy) na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z kolei w ramach naruszeń proceduralnych skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego poprzez pominięcie okoliczności wskazywanej w zaskarżonym wyroku jako przesadzającej o tym, że dokument stanowi informację publiczną, a mianowicie jego treści i przyjęcie, że dokument nie stanowi informacji publicznej, gdyż został wytworzony w ramach zlecenia podmiotu prywatnego. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Zażądała ponadto zwrotu kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W łącznym uzasadnieniu wszystkich podstaw skarżąca wytknęła sprzeczność w stanowisku Sądu, który z jednej strony przyjął, że o charakterze informacji publicznej jako dokumentu rozstrzyga jego treść, a z drugiej treści tej w rozpoznawanej sprawie nie uwzględnił. Tymczasem żądany operat odnosił się do inwestycji polegającej na budowie bloku biomasowego [...], który służy wytwarzaniu energii elektrycznej i zaopatrzeniu w energię cieplną miejskiej sieci ciepłowniczej w E., a zatem mieszkańców E. Bez wątpienia zatem – jak argumentowała skarżąca – dokument dotyczy sprawy publicznej. Zwróciła uwagę, że sama pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem jest spółką handlową z udziałem większościowym Skarbu Państwa. Inwestycja której dotyczył operat była zatem finansowana w istocie ze środków publicznych. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że operat sporządzony został ze względu na nieprawidłowe działanie kotła parowego bloku biomasowego i nieosiąganie przezeń gwarantowanych jego parametrów oraz że miał na celu wskazanie wytycznych i prac koniecznych do ich uzyskania. Dokument ten zatem służy diagnozie nieprawidłowości, ich wyeliminowaniu oraz umożliwieniu prawidłowego funkcjonowania inwestycji, a w konsekwencji umożliwieniu dostarczania energii dla mieszkańców E. Tym samym dotyczy on sprawy publicznej. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca, Instytut zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. przez jej udostępnienie ewentualnie odmowę ale w formie decyzji administracyjnej. Tym samym Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że Instytut nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytut [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podniósł, że wprawdzie ustawowo jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ale jest też przedsiębiorcą i żądany dokument został opracowany w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Właścicielem operatu i dysponentem tego dokumentu jest zatem jego kontrahent – zleceniodawca, którym w tym przypadku był [...] S.A. i do tego podmiotu powinna zwrócić się skarżąca o jego udostępnienie. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroku WSA w Poznaniu z 22 listopada 2017 r., II SAB/Po 100/17) Instytut zarzucił, że działaniu skarżącej można przypisać cechy nadużycia prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie one koncentrują się w istocie na jednym zagadnieniu prawnym sprowadzającym się do odpowiedzi na pytanie, czy operat opracowany przez instytut badawczy (państwową jednostkę organizacyjną) w wykonaniu umowy cywilnoprawnej zawartej z innym podmiotem w ramach prowadzonej przez ten instytut działalności "innej" tj. niepozostającej w związku z tak zwaną działalnością "podstawową" (wymienioną w art. 2 ust. 1 – 3 ustawy o instytutach badawczych) odpowiada definicji informacji publicznej w rozumieniu w art. 1 ust. 1 ustawy o informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, będący przedmiotem żądania skarżącej dokument – operat na temat prawidłowości działania jej składnika majątku (kotła), jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, nie spełnia kryterium przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność, że zawarte w tym dokumencie treści dotyczą funkcjonowania obiektu, czy raczej urządzenia należącego do skarżącej, która jest spółką z większościowym udziałem Skarbu Państwa nie ma znaczenia. To, że sama skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy) i obciąża ją ustawowy obowiązek udostępniania w trybie ustawy określonych danych na temat jej majątku (por. przykładowo danych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e) nie oznacza, że każdy inny podmiot pozostający w posiadaniu informacji mającej pewien związek ze składnikiem majątku skarżącej będzie miał także taki obowiązek i to nawet wtedy gdy sam pozostaje podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z innego tytułu. Kryterium podmiotowe stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określone w jej art. 4 pozostaje w ścisłym związku jej kryterium przedmiotowym przewidzianym w art. 6. I jakkolwiek ten ostatni powołany artykuł nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów treści informacji publicznej czy też kategorii spraw publicznych, to jednak daje pewnego rodzaju wskazówki dla interpretacji pojęcia informacji publicznej użytego w art. 1 ust. 1 ustawy. Informacja zawarta w operacie sporządzonym przez Instytut na temat przyczyn nieprawidłowego działania kotła skarżącej i nieosiągania przez to urządzenie "gwarantowanych parametrów" nie jest informacją o danych publicznych, ("majątku skarżącej pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, czy o dochodach i stratach skarżącej oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat"). Również podnoszony w skardze kasacyjnej fakt, że będące przedmiotem ekspertyzy urządzenie umożliwia wytwarzanie energii elektrycznej dla mieszkańców E. nie może być czynnikiem obligującym Instytut do przekazania skarżącej treści ekspertyzy. Zaopatrywanie mieszkańców w energię elektryczną pozostaje bowiem zadaniem publicznym skarżącej, a nie Instytutu. Wyjaśnić trzeba, że oba tak zwane kryteria stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe pozostają we wzajemnym związku w tym znaczeniu, że określone w art. 6 treści dotyczą określonego rodzaju podmiotów wymienionych w art. 4. Zwrócił na to już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2917/15, wyjaśniając: "W przypadku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., które są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na to, że wykonują zadania publiczne, zagadnienie podmiotowe nie może być badane w oderwaniu od przesłanki przedmiotowej. Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne, to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej." I chociaż teza ta w rzeczy samej miałaby zastosowanie do strony skarżącej gdyby to ona była adresatem wniosku o dostęp do informacji publicznej to znajduje także odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do skarżonego Instytutu, który jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, funkcjonuje w dwóch obszarach działalności. Jednym, pozostającym w związku z jego "działalnością podstawową" – tak określoną i wymienioną w art. 2 ust. 1 – 3 ustawy o instytucjach badawczych. Jest to sfera w ramach której jego działaniom i wytworzonym w ramach tych działań dokumentom można przypisać element "sprawy publicznej". Drugim, określonym w art. 2 ust. 4 w którym Instytut działa jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) i tym jego działaniom – co do zasady - nie można przypisać charakteru "sprawy publicznej". Widoczne jest to właśnie na przykładzie rozpatrywanej sprawy. Sporządzona na zlecenie innego przedsiębiorcy ekspertyza nie odnosi się do badań czy prac rozwojowych będących przedmiotem podstawowej działalności Instytutu, nie dotyczy też danych odnoszących się do Instytutu wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej np. jego organizacji, organów i osób sprawujących w nich funkcje, majątku, pomocy publicznej i innych. Rację ma Instytut, podnosząc, że właścicielem i dysponentem sporządzonej ekspertyzy jest jego kontrahent i zleceniodawca. W przypadku informacji publicznej kwestia prawa własności dokumentu, czy też danych w nim zawartych nie ma większego znaczenia. Natomiast w sytuacji umowy zawartej pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami świadczącymi usługi na wolnym rynku jest dość istotna. Instytut, który wykonał ekspertyzę kotła skarżącej na zlecenie swojego kontrahenta nie może nią swobodnie bez zgody zleceniodawcy dysponować. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Orzekając na posiedzeniu niejawnym tj. bez udziału stron Sąd miał na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy zarówno ze względu na występujące zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, jak i brak technicznych możliwości jej przeprowadzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.