II OSK 3658/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Elblągu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 415/18 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowej Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Elblągu z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Elblągu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 415/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w przedmiocie opłaty za usługi wodne, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej PGWWP lub organ) na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) ustaliło w formie informacji rocznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (dalej GDDKiA w Olsztynie, skarżąca) za okres 1 stycznia 2018r. – 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 6 707 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Pismem z dnia 14 marca 2018 GDDKiA złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z naliczeniem opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód podnosząc, że wylotami W1-W15 oraz W22-W29 wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowów (melioracyjnych i miejskiego), co należy traktować jak odprowadzanie do ziemi. Ponadto zwróciła uwagę, że wyloty W16-W21 gdzie występuje m.in. odprowadzenie wód do kanałów nie funkcjonują ze względu na trwającą budowę drogi S7 [...] - [...], PGWWP nie uznało reklamacji wskazując, że wody odprowadzane są do rowów melioracyjnych, a następnie do wód. Jednocześnie stwierdzając, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia. Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich określił wysokość opłaty stałej w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. na kwotę 6 707 złotych. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że GDDKiA korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 8 grudnia 2008 r. na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości 7,35m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia zaś wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt. 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Od powyższej decyzji skargę wywiodła GDDKiA w [...] zarzucając, że organ w sposób niezgodny z prawem i niemający umocowania w ustawie Prawo wodne, wywodzi obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – z faktu posiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego mimo, że to odprowadzanie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę ustalenia wysokości opłaty stanowił art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, którego redakcja jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych tego przepisu tj. art. 271 ust. 2 i 3. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W ocenie Sądu różnica ta, winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły również mechanizmu odprowadzania wody z działających wylotów i sprecyzowania gdzie dokładnie woda jest odprowadzana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immamentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych podczas, gdy treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie powszechne, zwykłe lub szczególne; 2. art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód opadowych do wód; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt funkcjonowania urządzenia, a w przypadku gdy takie urządzenie nie funkcjonuje opłata nie powinna być wnoszona, mimo że z treści art. 271 ust. 4 jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczenia opłaty stałej, natomiast po uruchomieniu urządzenia i faktycznym doprowadzeniu podmiot byłby zobowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej, przyjęcie odmiennej wykładni byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje nie jako rezerwacją możliwości wykorzystania zasobów naturalnych oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości wprowadzonych wód opadowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz.1566 z póżn. zm., dalej: "Pr. wod.") oraz przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 Pr. wod. prowadzi do wniosku, że taką opłatę można naliczyć tylko wówczas, gdy wody są faktycznie odprowadzane poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo systemy kanalizacji zbiorczej do wód. Natomiast zdaniem organu taka opłata jest należna z samego faktu wydania pozwolenia wodnoprawnego i wynika z rezerwacji możliwości wykorzystania zasobów naturalnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji powołując się na odmienności w literalnym brzmieniu art. 271 ust. 4 pkt 1 Pr. wod. w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych tego przepisu tj. art. 271 ust. 2 i 3 Pr. wod. przyjął, że nie jest możliwe naliczenie opłaty stałej od niedziałających systemów kanalizacji deszczowej. Przepis art. 271 w ust. 2 i 3 reguluje wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. W przepisach tych ustawodawca wskazał, że wysokość opłaty ustala się z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej i powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w art. 271 ust. 4 Pr. wod. wysokość opłaty stałej ustala się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Zatem rację ma Sąd I instancji, że warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty stałej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych jest ich faktyczne odprowadzanie. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy należało przyjąć, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych przepisów, a co za tym idzie różne reguły ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód było działaniem zamierzonym, mającym na celu nałożenie obowiązku uiszczenia opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia odprowadzania wód. Za taką wykładnią przemawia również argument celowościowy, bowiem o ile w przypadku ustalenia opłat stałych za pobór wód, czy to podziemnych, czy też powierzchniowych ochronie podlegają zasoby wody, to w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych, które i tak trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania, ochrona ta ma na celu zapewnianie odpowiedniej jakości tej wody oraz jej ilości, co powoduje, że ochrona nie musi być tak silna jak w przypadku poboru wód. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. wod. Należy również zauważyć, że pozwolenie wodnoprawne jest zgodnie z art. 271 ust. 4 Pr. wod. źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale samo wydanie pozwolenia nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku odpowiednich urządzeń, czy też wyłączeniu z użytku istniejących już urządzeń, korzystanie takie nie jest możliwe. Organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne, które faktycznie działają ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2019r. sygn. akt II SA/Go 933/18). Z kolei odnosząc się do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 270 ust. 11 Pr. wod., pomijając ich wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), stwierdzić należy, że z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Pr. wod. wynika, że usługa wodna w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, jest związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Pr. wod. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Wprawdzie ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", jednakże kierując się jego słownikowym znaczeniem wskazać należy, że przez system rozumie się: "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza: "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: "zespół urządzeń do oczyszczania ścieków" ( Słownik języka polskiego PWN ). Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się ustawa Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to: rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku wnoszenia opłat za odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41). Zgodnie z art. 270 ust. 11 Pr. wod., opłata za usługi wodne w postaci odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu, istnieje jedna opłata za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że tylko opłata zmienna zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Podzielić w tym miejscu należy pogląd Sądu I instancji, że nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku, zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tego tytułu i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Zasadny jest również pogląd, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Z kolei za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 Pr. wod., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych na gruncie prawa podatkowego, gdzie organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (por. wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09, OTK-A 2013/6/80). Opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód niewątpliwie mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Pr. wod.) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 Pr. wod.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 Pr. wod. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i uznać je należy za prawidłowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 469/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 573/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 343/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 329/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Bk 445/19, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.