II OSK 206/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1104/18 o odrzuceniu skargi W. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę W. T. na wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak: [...]. Na mocy wskazanego postanowienia, na podstawie art. 77 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), organ wezwał W. T. – celem zebrania dowodów w sprawie budowy obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego z częścią usługową oraz gankiem od strony wschodniej na terenie działki nr [...]obręb [...] w [...] przy ul. [...]w [...]do przedłożenia: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego z częścią usługową oraz gankiem od strony wschodniej usytuowanego na terenie działki nr [...]obręb [...] w [...] przy ul. Kościuszki 35 w [...] w granicy z działką nr [...] i w odległości 1,40 m od granicy działki nr [...]oznaczonej w rejestrze gruntów symbolem [...]. potwierdzającej zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ich lokalizację – w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r., 2) kopii potwierdzonego przyjęcia przez właściwy organ wniosku o wydanie ww. decyzji o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od daty otrzymania tego postanowienia. W treści postanowienia zawarto pouczenie, iż nie służy na nie zażalenie. Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] [...]. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 12 września 2018 r. wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 77 i art. 123 k.p.a. W odniesieniu do treści ww. przepisów Sąd stwierdził, że postanowienie wydane na ich podstawie ma charakter wpadkowy (incydentalny) względem postępowania, do którego się odnosi (w tym przypadku postępowania w sprawie budowy ganku od strony wschodniej budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na terenie działki nr [...]obręb [...] w [...] przy ul. [...]), a w związku z tym nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, gdyż brak jest odpowiedniego przepisu k.p.a., który przewidywałby możliwość jego zaskarżenia, stosownie do brzmienia art. 141 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jako niemieszczące się w zakresie właściwości sądów administracyjnych wynikającej z art. 3 § 2 p.p.s.a., nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a prawidłowość tego aktu może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od wydanej w sprawie decyzji (art. 142 k.p.a.). Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesioną przez skarżącego skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2018 r. o odrzuceniu skargi wniósł [...] [...] zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie jego skargi na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Skarżący podniósł, że ma prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaś pozbawienie go tej możliwości godzi w możliwość kontroli instancyjnej wadliwych orzeczeń wydawanych przez organy administracji publicznej I instancji i sprawdzenia ich prawidłowości w aspekcie legalności (zgodności z prawem) i celowości, słuszności (zgodności z interesem jednostkowym i społecznym). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego ocenie, nie do pogodzenia jest brak możliwości odwołania się od postanowienia wzywającego go do przedłożenia dokumentów, o których mowa w punktach 1 i 2 tego postanowienia. W oparciu o powołaną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący zrzekł się jednocześnie prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. S. i E. Ś. wniosły o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera rozbudowanych podstaw kasacyjnych, gdyż ogranicza się wyłącznie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do tak wskazanej przez skarżącego podstawy kasacyjnej nie sposób nie zarzucić wnoszącemu skargę kasacyjną braku należytej staranności przy jej formułowaniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.) przed którym ustawodawca postawił zadanie sporządzenia tego środka odowławczego zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w art. 176 p.p.s.a., obejmującymi m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., należy rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i ich uzasadnienie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor skargi kasacyjnej miał na uwadze (por. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. I OSK 755/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II OSK 41/14; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2081/13; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 614/1; wyrok NSA z 7 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1280/12). W złożonej skardze kasacyjnej sformułowanie zarzutu dotyczącego naruszenia norm prawa procesowego nie spełnia powyżej opisanego wymogu, albowiem powołując się na naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a. skarżący nie wskazał jakiej części przepisu art. 58 § 1 tej ustawy dotyczyła zarzucana Sądowi I instancji wadliwość. Zauważenia wymaga, że przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. jest podzielony na 7 odrębnych punktów określających przesłanki odrzucenia skargi przez Sąd I instancji. Przepis ten obejmuje zatem kilka przepisów ogólnych (blankietowych), a zarazem wynikowych, mających zastosowanie w razie zajścia określonych w nim sytuacji, które z kolei objęte są dyspozycją innych przepisów prawa. Zważywszy, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem odrzucenia przez Sąd I instancji skargi [...] [...] było stwierdzenie jej niedopuszczalności w związku z ustaleniem, że objęty nią akt organu administracji publicznej (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów) nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to chcąc doprowadzić do merytorycznej kontroli postanowienia Sądu I instancji skarżący powinien wskazać przepis, który stanowił podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia, uprawniającą Sąd I instancji do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności w łączności z przepisem, w odniesieniu do którego Sąd I instancji ustalił niedopuszczalność skargi na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. Rozpoznawana skarga kasacyjna, w żadnym jej fragmencie, poza przywołaniem art. 58 § 1 p.p.s.a., nie zawiera powołania innych przepisów prawa, których zastosowanie przez Sąd I instancji skutkowało w ocenie strony niezasadnym odrzuceniem skargi. Brak takich odniesień oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnej oceny odnośnie do dopuszczalności skierowanej do tego sądu skargi. Na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że brak prawidłowo skonstruowanych podstaw kasacyjnych uniemożliwił mu merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przyczyny, które stały za stwierdzeniem niedopuszczalności ochrony interesów skarżącego w postępowaniu sądowych w związku z obowiązkami nałożonymi na niego na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., a niewskazanie przez skarżącego kasacyjnie przepisów mogących stanowić wzorzec kontroli zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji zarzuty skargi kasacyjnej czyni nieskutecznymi. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie podległ uwzględnieniu, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23).