II OSK 620/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2924/17 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2924/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżącego, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę jednokondygnacyjnego (parterowego) budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w G., wpisanej do rejestru zbytków województwa (nadbudowa poddasza). Wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r. skarżący, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymienione wyżej pozwolenie przewiduje realizację otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się 2,5 m od granicy działki sąsiedniej. Ponadto w chwili wydania pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej znajdował się drewniany budynek w odległości 1 m od granicy i ok. 3,5 m od planowanej inwestycji. A zatem sporna inwestycja naruszała przepisy przeciwpożarowe (§ 271 ww. rozporządzenia). Organ nadzorczy zwróci też uwagę, że dokumentacja projektowa w zakresie uprawnień projektanta zawiera braki w zakresie wymogów z art. 20 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody wnieśli inwestorzy. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo, skoro od wydania decyzji upłynęło 12 lat, zaś jej skutki są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Odnośnie braku oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane GINB wskazał, że z Księgi Wieczystej wynika, iż inwestorzy są właścicielami nieruchomości. W ocenie GINB, zaprojektowanie otworu okiennego w ścianie budynku (na poziomie poddasza użytkowego) oddalonej od sąsiedniej nieruchomości o mniej niż 4 m nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ odwoławczy, wskazując na treść uprawnień projektanta przedmiotowej inwestycji, stwierdził, że z uwagi na okres czasu jaki upłynął od dnia wydania pozwolenia nie można przyjąć, że pozwolenie rażąco narusza prawo. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r., a także art. 2 Konstytucji RP; art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie; art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2924/17, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że sporządzenie projektu przez osobę nieuprawnioną jest oczywistym naruszeniem prawa. Ponadto wbrew twierdzeniom organu brak jest dowodu, z którego wynikałoby, że inwestorzy są właścicielami nieruchomości. W ocenie Sądu, GINB błędnie także ocenił skutki naruszenia prawa, ponieważ mają tu znaczenie skutki zaistniałe w dacie wydania pozwolenia, a nie na chwilę orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sąd zwrócił uwagę zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 46/13), znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji może stanowić przesłankę zastosowania art. 156 § 2 K.p.a., natomiast nie przesądza automatycznie o tym, że naruszenie prawa nie było rażące. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w powiązaniu z art. 7, art. 16 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z powodu stwierdzenia "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" przy jednoczesnym braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, w sytuacji gdy powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu wszechstronnej analizy sprawy, z uwzględnieniem m.in. zasady trwałości decyzji administracyjnej, a w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną podjętego rozstrzygnięcia, co winno skutkować oddaleniem skargi. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wzw. z art. 156 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że składająca się na rażące naruszenie prawa przesłanka skutków społeczno-gospodarczych wywołanych weryfikowanym w postępowaniu nieważnościowym aktem administracyjnym winna zostać oceniona na chwilę jego wydania, a nie na chwilę orzekania w postępowaniu nieważnościowym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na przyjęciu, że "organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przeprowadził ocenę decyzji będącej przedmiotem postępowania". W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że postępowanie nieważnościowe wymaga powtórzenia celem stwierdzenia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w powiązaniu z art. 7, art. 16 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., ponieważ w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że GINB dokonał wszechstronnej analizy sprawy. Kluczowe znaczenia dla oceny czy przedmiotowe pozwolenie na budowę (zezwalające na nadbudowę poprzez realizację otworów okiennych w ścianie budynku zlokalizowanej 2,5 m od granicy działki sąsiedniej) obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Sąd I instancji ocenił, że wymagana w tym zakresie ocena powinna uwzględniać tylko negatywne skutki jakie powodowała decyzja o pozwoleniu na budowę w dacie jej wydania. Jest to stanowisko błędne, ponieważ przy ocenie rażącego naruszenia prawa organ nieważnościowy powinien uwzględnić wszystkie negatywne skutki jakie powoduje decyzja niezgodna z prawem. Poza tym z reguły chodzi tu skutki jakie mogą zaistnieć w przyszłości, a więc także w dacie prowadzenia postępowania nieważnościowego, tym bardziej, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 12 lat po wydaniu decyzji; zaś na sąsiedniej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu (rozebrano drewniany budynek znajdujący się w nieprzepisowej odległości od granicy działki, tj. 1 m). Ponieważ kwestie odległości budynku od granicy działki to w głównej mierze wymóg gwarantujący bezpieczeństwo pożarowe, Sąd niewadliwe ocenił, że nie wystarczy powołanie się przez organ nieważnościowy na przesłankę upływu lat od wydania pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, w której przedmiotowy budynek miałyby powodować zagrożenie pożarowe dla sąsiedniej zabudowy. Na ten aspekt ochrony wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy okazji postępowań mających za przedmiot doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak też w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r., II OSK 1014/17). Nie wykluczono bowiem możliwości zaakceptowania otworów okiennych w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 rozporządzenia z 2002 r., o ile są spełnione wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W niniejszej sprawie przy ocenie skutków decyzji pominięto zaś kwestię bezpieczeństwa przeciwpożarowego (brak rozważenia wpływu inwestycji na aktualnie sąsiednią istniejącą zabudowę), co ma niewątpliwie istotne znaczenie dla wyniku sprawy z punktu widzenia jednej z trzech przesłanek, które warunkują stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Albowiem dopiero łączne spełnienie tych przesłanek uprawnia do stwierdzenia, że dana decyzja narusza rażąco prawo. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie, że decyzja w sposób oczywisty narusza prawo oraz uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu. Bez prawidłowej oceny czy w sprawie wskazywane naruszenie prawa powoduje niekceptowalne skutki społeczno-gospodarcze w demokratycznym państwie prawa, nie moża uznać, że została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a tym samym aby w sprawie dokonano wszechstronnej analizy sprawy. Dodatkowo przy tej ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane będzie uwzględnienie, że pozwolenie na budowę dotyczy nadbudowy w obrysie istniejącego budynku, a więc ze ścianą znajdującą się 2,5 m od granicy działki, jak i to, że przedmiotowa nadbudowa była uzgadniana z właściwym konserwatorem zabytków. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą brak jest dowodu na okoliczność, że inwestorzy są właścicielami nieruchomości. Argumentacja w skardze kasacyjnej w zasadzie potwierdza tą ocenę, ponieważ w świetle obowiązującej procedury administracyjnej nie można uznać jako dowodu samego faktu dostępu organu do treści księgi wieczystej nr [...]. W tym zakresie do akt administracyjnych sprawy powinien został dołączony stosowny dowód na potwierdzenie twierdzeń organu. Wskazany zaś w skardze kasacyjnej art. 364 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że Centralna Informacja umożliwia, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, przeglądanie ksiąg wieczystych. A zatem możliwość przeglądania akt to za mało do wykazania, że inwestorzy są właścicielami nieruchomości. Dlatego dopiero uzyskanie w tym zakresie stosownego dowodu mogłoby stanowić podstawę do niewadliwego stwierdzenia przez GINB, że pomimo braku wywiązania się przez inwestorów z obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Albowiem tylko w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że inwestorzy nie są właścicielami nieruchomości istnieje możliwość uznania, że pozwolenie na budowę obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa. A zatem dopiero wykazanie, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, daje podstawę do stwierdzenia, że wydane pozwolenie na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa – rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., II OSK 1882/11). W konsekwencji powyższego jako pozbawiony skuteczności należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., ponieważ zasadniczo Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji może stanowić przesłankę zastosowania art. 156 § 2 K.p.a., natomiast nie przesądza automatycznie o tym, że naruszenie prawa nie było rażące. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Natomiast w kwestii zakresu uprawnień projektanta, które kwestionował Sąd I instancji, po pierwsze zakres tych uprawnień to kwestia dyskusyjna, ponieważ w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) prawodawca posłużył się pojęciami, które nie zostały we wskazanych przepisach zdefiniowane. Powyższa sytuacja była powodem licznych wątpliwości interpretacyjnych. Po drugie, rozporządzenie z 1975 r. zostało zmienione przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), które weszło w życie z dniem 22 sierpnia 1991 r. Zgodnie ze zmianą § 6 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 1975 r. poprzez zastąpienie wyrazów "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3" (§ 1 pkt 4 lit. a, c, d) uległ zmianie zakres uprawnień, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym rozporządzeniem z 1991 r. Natomiast § 6 ust. 4 został skreślony (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15). Dlatego podnoszoną w sprawie argumentację dotyczącą uprawnień budowlanych nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skoro ten zakres uprawnień był przedmiotem wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, mając na względzie powyższe, wskazane w sprawie uprawnienia stanowiły legalną podstawę do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych. W tej sprawie zaś nie wykazano aby taki zakres uprawnienia nie uprawniał do sporządzenia projektu budowlanego dotyczącego ww. nadbudowy budynku jednorodzinnego. Ponadto nie wykazano aby projekt budowlany zawierał takie wady, które mogłyby go dyskwalifikować i stanowić wystarczającą podstawę do podważenia uprawnień osoby go sporządzającej, co istotne jest z punktu widzenia oceny w ramach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazywanych wyżej skutków decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.