VII SA/Wa 2038/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala sprzeciw Sygnatura akt VII SA/Wa 2038/18 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] maja 2018r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 71a, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) uchylił ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...].03.2017r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. K. [...] [...], usytuowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. N. oraz nakazał W. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. K. [...] [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 21.09.2016r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym przy ul. K. [...] [...], na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. N. W dniu 21.09.2016r. przeprowadzono kontrolę i stwierdzono, że na działce usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, a w lokalu przy ul. K. [...] [...]znajduje się "noclegownia". Ustalono, że właścicielka tego obiektu na podstawie umowy najmu z dnia 20.04.2016r. wynajęła dwie kondygnacje - pierwsze piętro i poddasze dwóm osobom prywatnym, zgodnie z którą przedmiot najmu w całości wykorzystywany będzie na noclegi dla pracowników w celach mieszkaniowych. Podczas kontroli obecni byli najemcy oraz kilku lokatorów. Ustalono, że w 9 pokojach zamieszkują 22 osoby. Podczas kontroli W. J. oświadczyła, iż nie zmieniła się funkcja przedmiotowego budynku, nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Budynek w dalszym ciągu jest budynkiem mieszkalnym, w którym mieszkają ludzie i sami organizują sobie życie (piorą, gotują). Pismem z dnia 23.11.2016r. G. J. została poinformowana o prowadzonym postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z dnia 27.12.2016r. organ powiatowy poinformował G. J., iż nie posiada interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. W. J. poinformowała organ, iż umowa najmu z dnia 20.04.2016r. została rozwiązana oraz wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania. W dniu 27.02.2017r. PINB dokonał ponownej kontroli na przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której stwierdził, że w lokalu przy ul. K. [...] [...] w 9 pokojach znajduje się łącznie 16 łóżek oraz 8 wersalek, nie stwierdzono, aby ktokolwiek przebywał w budynku. Właścicielka oświadczyła, że wynajmuje jeden pokój jednej osobie z zastrzeżeniem, że w tym pokoju mogą przebywać 4 osoby i taki stan jest na dzień kontroli. Przedłożyła dokumenty związane z rozwiązaniem poprzedniej umowy najmu oraz pismo skierowane do byłych najemców z dnia 6.02.2017r., wzywające ich do zabrania pozostawionych rzeczy w terminie do 8.03.2017r. Podczas oględzin stwierdzono, że na terenie działki znajduje się hałda wyrzuconych przez właścicielkę rzeczy najemców (metalowe łóżka, pralka, wersalka, brodzik ect.). W dniu 14.03.2017r. dokonano kolejnej kontroli, w wyniku której potwierdzono usunięcie i wywóz rzeczy po byłych najemcach. Ustalono również, iż w obiekcie znajdują się wyłącznie łóżka i sprzęty będące własnością W. J. W dniu kontroli nie stwierdzono, aby w obiekcie przebywały inne osoby poza właścicielką budynku. W. J. oświadczyła przy tym, że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku, nie prowadzi hotelu, motelu, noclegowni, a dom wykorzystuje do celów mieszkalnych. Inwestorka oświadczyła, że będzie wykorzystywać przedmiotowy budynek wyłącznie na cel mieszkalny, natomiast nie wyklucza możliwości wynajmu części domu na tzw. "wynajem okazjonalny". W związku z powyższym PINB w L. decyzją nr [...] z dnia [...].03.2017r. umorzył prowadzone postępowanie podnosząc, iż miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bowiem zamieszkiwanie 22 osób z całą pewnością zmieniło nie tylko warunki bezpieczeństwa pożarowego, ale również higieniczno-sanitarne, zdrowotne, ochrony środowiska bądź też wielkości lub układu obciążeń, jednak po rozwiązaniu umowy najmu, usunięciu części łóżek i różnego sprzętu będących własnością najemców, należało stwierdzić, że właścicielka obiektu użytkuje go zgodnie z przepisami. W dniu 25.05.2017r. G. J. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji PINB w L. dotyczącej prowadzonego postępowania oraz dokumentacji która stanowiła podstawę do wydania decyzji. W dniu 5.06.2017r. drogą e-mailową organ przesłał G. J. skan decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2017r.. W dniu 3.07.2017r. do PINB w L. wpłynął wniosek (data wniosku 16.06.2017r.) G. J. o wznowienie postępowania administracyjnego. Wnioskodawczyni podnosiła naruszenie procedur, pominięcie jej w postępowaniu jako strony. Zdaniem wnioskodawczym działka będąca jej własnością (nr ewid. [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego usytuowanego na działce sąsiedniej tj. [...]. G. J. powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, kpa, wnosząc o wznowienie postępowania, gdyż jako strona, bez własnej winy nie brała w nim udziału, ponadto wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 Kpa organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].03.2017r. Uznał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa za zasadne bowiem nastąpiła intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu będącego przedmiotem postępowania, obiekt może szkodliwie oddziaływać na działkę inwestora. Odnośnie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ uznał, że wyszły na jaw nowe okoliczności (wynajem dodatkowych pokoi przy ul. K. [...] [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym). W związku z prowadzonym postępowaniem wznowieniowym, organ w dniu 10.11.2017r. przeprowadził kontrolę. Oględziny rozpoczęto od lokalu przy ul. K. [...]. Właścicielka nie udostępniła pokoi mieszkalnych (poza parterem) oświadczając, iż klucze do przedmiotowych pokoi są w posiadaniu osób, które tam zamieszkują. W dniu kontroli w wynajmowanej części nie przebywał nikt z mieszkańców. Zgodnie z oświadczeniem W. J. w tym lokalu zamieszkuje 8 osób (na dowód czego dostarczy do PINB w L. umowę najmu). W lokalu (poza parterem, który zajmuje właścicielka) znajdują się 2 kuchnie, 4 łazienki, 2 hole oraz 9 pokoi. Dokonano również oględzin drugiego lokalu w tym budynku tj. przy ul. K. [...], w wyniku których ustalono, że w parterze budynku w dużym pokoju znajdują się 4 wersalki i 4 pojedyncze łóżka (w tym 2 łóżka polowe złożone). W mniejszym pokoju w parterze znajdują się 3 łóżka. Ponadto na parterze budynku znajduje się kuchnia, WC i łazienka z WC. Na piętrze znajduje się 5 pokoi i w sumie jest w nich 17 łóżek. Podczas kontroli w tym lokalu przebywała jedna osoba. W. J. oświadczyła, że w tym lokalu (K. [...] ) mieszka 10 osób. Organ wskazał, że w związku ze sprzedażą lokalu przy ul. K. [...] oraz faktem, że nie był on przedmiotem postępowania głównego (nie był wcześniej wynajmowany) w stosunku do tego lokalu prowadzi odrębne postępowanie. W dniu 17.11.2017r. PINB wystąpił do Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w L. oraz do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej z pismem o przeprowadzenie działań kontrolnych pod względem zmiany warunków pożarowych oraz zmiany warunków higieniczno-sanitarnych w budynku mieszkalnym dwulokalowym usytuowanym na działce [...] w miejscowości M. W odpowiedzi na pismo PINB w L., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. poinformował o dokonanej kontroli podczas której W. J. oświadczyła, że wynajmowane lokale najemcy mogą wykorzystywać jedynie na cele mieszkalne, a ona nie prowadzi żadnych usług dla najemcy: nie prowadzi żywienia, nie świadczy usług sprzątających, jedynie udostępnia na czas nieokreślony lokal. W związku z powyższym PPIS uznał, że wynajem lokali mieszkalnych na czas nieokreślony, bez świadczenia usług dla najemcy, nie może być przedmiotem kontroli sanitarnych. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. w odpowiedzi na pismo PINB poinformował, że " z uwagi, iż piętro budynku (lokalu) W jest w najmie prywatnym, natomiast parter tego budynku jest mieszkaniem prywatnym strony kontrolowanej, nie przeprowadzono lustracji tego budynku." Ponadto "z uwagi na nieprzeprowadzenie czynności kontrolno - rozpoznawczych w budynku (lokalu) [...], nie można dokonać oceny tegoż budynku pod katem zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego (hotelarski) " Zdaniem organu wynajem dużej ilości pokoi ( 9 pokoi na 2 kondygnacjach) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zmieniło sposob użytkowania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego łub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21.09.2016r. ustalono, że inwestorka wynajmuje 2 kondygnacje - pierwsze piętro i poddasze (9 pokoi) 22 osobom. Podczas kolejnych kontroli liczba osób wynajmująca pokoje zmieniała się. Wprawdzie podczas kontroli widziano jedynie kilka osób, które wynajmowały te pokoje, to liczba łóżek, ilość rzeczy osobistych, panujący w budynku bałagan, świadczą o tym, że z całą pewnością w budynku przebywa większa ilość osób. Powierzchnia wynajmowanych pokoi zajmuje ponad 40% powierzchni użytkowej budynku co jest niezgodne ze "zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N." (pismo Urzędu Gminy N. (z 27.11.2017r.) co oznacza, że zostało zmienione przeznaczenie budynku z funkcji wyłącznie mieszkalnej na częściowo usługową. Stan taki nie pozostaje bez wpływu na warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, pracy czy wielkość układ obciążeń. Nie ulega wątpliwości, że nastąpiło zwiększenie intensywności użytkowania budynku. Wprawdzie W. J. wskazywała na ilość zamieszkujących w przedmiotowym lokalu osób, to trudno uznać te informacje za wiarygodne, bowiem inwestorka nie udostępniła pokoi mieszkalnych w lokalu przy ul. K. [...] [...] Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej ". Inwestorka nie dokonała formalnej zmiany sposobu użytkowania budynku będącego przedmiotem postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2018r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB w L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w L. Nr [...] z dnia [...] marca 2017r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym, położonym przy ul. Kwiatowej [...] [...], usytuowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. N. Z informacji Urzędu Gminy N. wynikało, iż działka o nr ew. [...] zgodnie ze "Zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N.", uchwalonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2003r. położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu w planie M. W związku z informacją przesłaną do PINB w L. przez W. J. drogą e-mailową w dniu 1 marca 2018r. o sprzedaży domu mieszkalnego przy ul. K. [...], organ powiatowy wystąpił pismem z dnia 2 marca 2018r. do Starostwa Powiatowego w L., z prośbą o udzielenie informacji czy do ewidencji gruntów wpłynął akt notarialny nr [...], obejmujący działkę nr ew. [...]. Starostwo Powiatowe w L., poinformowało, iż ww. akt notarialny wpłynął w dniu 15 lutego 2018r. PINB w L.. pismem z dnia 15 marca 2018r. wystąpił do W. J. z wnioskiem o wskazanie nabywców nieruchomości położonej przy ul. K. [...]. W omawianej sprawie podstawą wniosku o wznowienie z dnia 16 czerwca 2017r. była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Za stronę postępowania zakończonego decyzją PINB w L. z dnia [...] marca 2017r. Nr [...] nie została uznana G. J. W ówczesnej ocenie PINB w L., przedmiotowy budynek znajduje się co najmniej 10m od budynku będącego własnością G. J., Aktualnie wobec wniosku G. J. z dnia 16 czerwca 2017r. o wznowienie postępowania (G. J. dowiedziała się o decyzji z pisma PINB w L. z [...] czerwca 2017r., będącego odpowiedzią na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej) okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA i uznanie G. J. za stronę postępowania był fakt, iż na działce W. J.: "nastąpiła intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu będącego przedmiotem postępowania i obiekt ten może szkodliwie oddziaływać na teren otaczający działkę inwestora". Organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały przesłanki formalne do wznowienia ww. postępowania. Przedmiotem wznowionego postępowania jest kwestia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...], zlokalizowanej przy ul. K. [...] [...] w miejscowości M., stanowiącej własność W. J. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2017r. przedstawiciele PINB w L. stwierdzili, że: "Oględziny rozpoczęto od lokalu przy ul. K. [...] [...]. Właścicielka nie udostępniła pokoi mieszkalnych (poza parterem) oświadczając, iż klucze do przedmiotowych pokoi są w posiadaniu osób, które tam zamieszkują. (...) Zgodnie z oświadczeniem Pani W. J. w tym lokalu zamieszkuje 8 osób, na dowód czego Pani J. dostarczy do PINB w L. umowę najmu. W tym lokalu (poza parterem) znajdują się 2 kuchnie, 4 łazienki, 2 hole oraz 9 pokoi (...)." Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt: IV SA/Po 1048/12). Zgodnie z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Na przedmiotowym terenie możliwe jest wydzielanie w budynkach mieszkalnych pomieszczeń usługowo-handlowych o powierzchni nie przekraczającej 40% powierzchni użytkowej budynku - "Zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N.", uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2003r. Ustalenia zatem wymagało, czy obecnie dokonano zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a jeśli tak, to czy stwierdzony sposób użytkowania ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W piśmie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 stycznia 2018r. poinformowano, że w dniu 22 grudnia 2017r. przeprowadzono czynności kontrolno- rozpoznawcze w budynku przy ul. K. [...] [...], jednak: "z uwagi iż piętro budynku (lokalu) W jest w najmie prywatnym, natomiast parter tego budynku jest mieszkaniem prywatnym strony kontrolowanej nie przeprowadzono lustracji tego budynku. (...) Według oświadczenia W. J. budynek [...] jest budynkiem mieszkalnym, w którym parter jest wyłącznie do dyspozycji właściciela, natomiast piętro I wynajmowane jest na podstawie najmu prywatnego, niezwiązanego z działalnością gospodarczą, na cel mieszkalny na pięciu osób. (...) Z uwagi na nieprzeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku (lokalu) [...] nie można dokonać oceny tegoż budynku pod kątem zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego (hotelarski)." Nadto w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2017r. nie ustalono sposobu użytkowania parteru i piętra spornego obiektu. Dlatego organ II instancji wskazał, na konieczność przeprowadzenia kontroli piętra budynku [...], którego dotyczy przedmiot postępowania. Pokreślił, że inspektor nadzoru budowlanego jest uprawniony do wstępu do obiektu budowlanego a utrudnianie bądź udaremnianie tego przez właściciela, jest zagrożone jest sankcjami karnymi. Z uwagi, iż PINB w L. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA i uznał G.J. za stronę postępowania to G. J. powinna zostać powiadomiona o dacie oględzin. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że PINB w L. decyzją Nr [...] nakazał W. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Przewidziane w art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu. W razie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku organ I instancji zobligowany będzie do wszczęcia procedury legalizacyjnej samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ul. K. [...] [...] wydając postanowienie wstrzymujące jego użytkowanie oraz zobowiązujące właściciela do dostarczenia dokumentów wskazanych w treści art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ powiatowy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dopiero po ewentualnym wszczęciu procedury legalizacyjnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania winien zakończyć przedmiotowe postępowanie wydając stosowne rozstrzygniecie merytoryczne. Z powyższych względów, wobec faktu, iż decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wykraczające poza dyspozycję art. 136 KPA, organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 KPA przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zapewnieni to stronom postępowania możliwość instancyjnej kontroli zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. W. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie : - art. 138 § 1 pkt 2 KPA poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego. - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nastąpiło prawidłowe wznowienie postępowania, - art. 8 i 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. - art. 9 i 11 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w niewielkiej części odniósł się do zarzutów odwołania. Decyzja koresponduje wyłącznie z treścią decyzji organu I instancji pomijając stanowisko skarżącej. Istotną okolicznością było ustalenie czy prawidłowe było wznowienie postępowania przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zapoznał się ze stanem faktycznym, gdyż w decyzji omawiane są dwa budynki określane numerem [...] [...] i [...]. Budynek W znajduje się w odległości ponad 12 m od nieruchomości G. J., zatem G. J. nie może być uznana za stronę postępowania. Budynek oznaczony numerem [...] [...] znajduje się w odległości 4 m od nieruchomości G. J., jednak ten został przez skarżącą sprzedany. Postępowanie dotyczące budynku U zostało umorzone przez organ I instancji decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. G. J. jest wrogo nastawiona do skarżącej, z nieznanych powodów stale ją nęka, wszczyna postępowania sądowe i administracyjne. Bezpodstawnie twierdzi, że w budynku prowadzony jest hotel, zatrudniane są sprzątaczki, recepcjonistki. Wbrew ocenie organu II instancji, sposób użytkowania budynku został ustalony, informacje te znajdują się w aktach oraz protokołach Straży Pożarnej. Parter budynku stanowi mieszkanie skarżącej, zaś piętro jest wykorzystywane na najem prywatny. Ustalenia te wynikają z kontroli, która odbyła się na parterze budynku, przedstawiono organowi umowy najmu. Okoliczności te nie wymagały dalszych ustaleń. Stwierdzenie organu odwoławczego, co do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na mocy art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego jest przedwczesne i sugerujące, że organ I instancji powinien za wszelką ceną ustalić konieczność legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 64 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17). Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). W tym kontekście należy przypomnieć, że PINB w L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w L. Nr [...] z dnia [...] marca 2017r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym, położonym przy ul. K. [...] [...] usytuowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. N. W omawianej sprawie podstawą wniosku G. J. z dnia 16 czerwca 2017r., o wznowienie postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 KPA. G. J. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją PINB w L. z dnia [...] marca 2017r. Nr [...], bowiem w ówczesnej ocenie PINB, budynek będący własnością G. J. znajduje się co najmniej 10m od budynku skarżącej, który nie oddziałuje na niego. Aktualnie wobec wniosku G. J. z dnia 16 czerwca 2017r. o wznowienie postępowania (ustalono, że G. J. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] marca 2017r., z pisma PINB w L. z [...] czerwca 2017r., będącego odpowiedzią na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej) organy uznały G. J. za stronę postępowania wskazując, iż na działce W. J. nastąpiła intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu będącego przedmiotem postępowania i obiekt ten może szkodliwie oddziaływać na teren otaczający działkę inwestora. W tych okolicznościach słusznie organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały przesłanki formalne do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w L. Nr [...] z dnia [...] marca 2017r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym, położonym przy ul. K. [...] [...]. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2017r. przedstawiciele PINB w L. stwierdzili, że: "Oględziny rozpoczęto od lokalu przy ul. K. [...] [...]. Właścicielka nie udostępniła pokoi mieszkalnych (poza parterem) oświadczając, iż klucze do przedmiotowych pokoi są w posiadaniu osób, które tam zamieszkują. (...) Zgodnie z oświadczeniem W. J. w lokalu tym zamieszkiwało 8 osób, Działka o nr ew. [...] gdzie usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowym przy ul. K. [...] [...], zgodnie ze "zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N.", uchwalonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2003r., położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu w planie M. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt: IV SA/Po 1048/12). Zgodnie z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Na przedmiotowym terenie możliwe jest wydzielanie w budynkach mieszkalnych pomieszczeń usługowo-handlowych o powierzchni nie przekraczającej 40% powierzchni użytkowej budynku - uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2003r. "Zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N.", Ustalenia zatem wymagało, czy obecnie dokonano zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a jeśli tak, to czy stwierdzony sposób użytkowania ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest to celowe uwzględniając, że zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, iż sytuacja faktyczna związana z wynajmowaniem lokali podlegała dynamicznym zmianom. Słusznie było zatem stwierdzenie organu odwoławczego, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2017r. w istocie nie ustalono zmienionego sposobu użytkowania spornego obiektu. Z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 stycznia 2018r. wynikało, że w dniu 22 grudnia 2017r. nie przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku (lokalu) [...]. Zasadnie organ II instancji wskazał, na konieczność przeprowadzenia kontroli piętra budynku [...], którego dotyczy postępowanie. Wobec faktu, że aktualnie organ uznał G. J. za stronę postępowania, także G. J. powinna zostać powiadomiona o czynności procesowej oględzin. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że PINB w L. decyzją Nr [...] nakazał W. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Przewidziane w art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie może nastąpić bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Z powyższych względów, wobec faktu, iż decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wykraczało poza dyspozycję art. 136 KPA, organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując też działania jakie powinien podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 357/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 192/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie ocena czy doszło czy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nie jest zagadnieniem proceduralnym, lecz kwestią materialnoprawną. W tym zaś zakresie sąd administracyjny nie może wypowiadać się kontrolując decyzję kasacyjną na skutek sprzeciwu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.