II OSK 89/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2836/17 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem 13 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2836/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2017 r. wpłynął wniosek T. i A.W. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.) nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego przy ul. [...] [...] w [...] na działce [...], wydanej dla M.P., przez Burmistrza Miasta - Gminy [...] dnia [...] października 1990 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że wnioskodawcy wskazali, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem została wydana bez projektu technicznego budynku gospodarczego. Ponadto decyzja dotycząca zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego i gospodarczego została wydana dla matki inwestorki Z.W., natomiast decyzja z dnia [...] października 1990 r. została wydana dla M.P.. Wojewoda stwierdził, że tożsame postępowanie z wniosku małżonków W. było już przedmiotem rozpatrzenia przez organ. Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r., której stwierdzenia nieważności odmówił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2000r. Nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. decyzję tę utrzymał w mocy. Ponadto skargę na ww. decyzję GINB, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., IV SA 2760/00. W dniu 4 sierpnia 2011 r., do Wojewody [...] wpłynął kolejny wniosek T. i A.W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a GINB w dniu [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1911/12 oddalił skargę małżonków W. na powyższe rozstrzygnięcie GINB. W złożonym do organu wniosku zostało zawarte żądanie, którego rozpoznanie wobec tożsamości spraw naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Żądanie było już przedmiotem rozważań i zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., znak [...], GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T.W. i A.W. utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody. GINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Wskazanym na wstępie wyrokiem 13 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2836/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] września 2017 r. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż GINB właściwie przyjął, że przeprowadzone wcześniej postępowanie nadzwyczajne, którego prawidłowość została następnie potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., sygn. IV SA 2760/00, stanowiło przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie GINB stwierdził, iż nie istniały okoliczności, które znalazły się poza zakresem kontroli sądowej (a mogłyby mieć znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji). W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można było przyjąć, że podniesione przez skarżącą po raz kolejny we wniosku o stwierdzenie nieważności (rzekomo nowe) okoliczności, uzasadniały wszczęcie wnioskowanego przez nią postępowania. Organ administracji publicznej nie może dokonywać innych ocen, od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny, stoi temu bowiem na przeszkodzie brzmienie art. 170 p.p.s.a. W tych warunkach, zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., należało uznać za zgodne z prawem. Kluczową w kontrolowanej sprawie pozostawała kwestia, czy sprawa wywołana obecnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r., jest tożsama z wcześniejszą sprawą o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, zakończoną decyzją GINB z dnia [...] listopada 2000 r., dodatkowo skontrolowaną przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., sygn. IV SA 2760/00. W obu sprawach występowały te same strony. W zakresie tożsamości przedmiotowej w obu wypadkach, skarżąca zarzucała występowanie okoliczności, które uniemożliwiały ówcześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Podstawa wniosków o stwierdzenie nieważności była ta sama tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo zatem zastosowany został art. 61a k.p.a. W skardze kasacyjnej T.W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że sprawa wywołana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta-Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r. jest tożsama z wcześniejszą sprawą o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, zakończoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r., skontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2002r., sygn. IV SA2760/00, podczas gdy w niniejszej sprawie nie występuje tożsamość przedmiotowa, co z kolei eliminuje możliwość uznania spraw za tożsame. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd błędnie przyjął, iż zachodzi tożsamość sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] października 1990 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie, aby można mówić o tożsamości spraw o stwierdzenie nieważności, muszą - obok innych warunków - być w sprawach tych podnoszone te same przesłanki nieważności. Tymczasem skarżąca powoływała obecnie inne przyczyny, dla których jej zdaniem należało stwierdzić nieważność decyzji, niż te, które były przedmiotem jej poprzedniego wniosku. W bieżącym postępowaniu skarżąca podnosi nieważność z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem szeregu innych przepisów, w szczególności podaje, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydano ją podmiotowi, który nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy lub dysponuje decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu. Decyzja zagospodarowania terenu dla działki [...], będąca podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego została wydana dla Z.W.. Z.W. nie wystąpiła o wydanie decyzji pozwolenia na budowę w ciągu roku od zatwierdzenia planu zagospodarowania działki [...], jak również nie przekazała swych praw na rzecz M.P., co stoi w sprzeczności z treścią art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października Prawo Budowlane (Dz.U. 1974, 38, poz. 229). Skarżąca wskazała również na inne uchybienia, które nie były dotychczas przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, m. in.: - wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla M.P. w sytuacji, gdy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydano na rzecz Z.W. (naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane); - wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla M.P. w sytuacji, gdy do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorka nie dołączyła projektu technicznego budynku gospodarczego (naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane); - wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla M.P. w sytuacji, gdy projekt budowlany budynku mieszkalnego był niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które miało polegać na błędnym uznaniu, że wniosek dotyczący żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta-Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r. została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadny. Po pierwsze wskazać trzeba, że w pełni prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa procesowego oraz wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów postępowania nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie ograniczyła się bowiem do w podstawie kasacyjnej przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Po drugie wskazany w podstawie kasacyjnej przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie był stosowany przez organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było bowiem postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania m.in., gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wskazanego przez skarżącą kasacyjnie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. GINB nie zastosował, bowiem wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazujący jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organów administracji. Te bowiem z uwagi na przyjęcie, iż sprawa z wniosku skarżącej kasacyjnie, została już rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną uznały, że sprawie zachodzi inna przyczyna, z której powodu postępowanie nie może być wszczęte. Do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w powiązaniu ze stosownym przepisem p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji błędnie ocenił stanowisko organów administracji, iż w sprawie wystąpiła, bądź nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Po trzecie, rację ma Sąd I instancji, iż prawomocna decyzja GINB z dnia [...] listopada 2000 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r., stanowiła przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewoda [...] rozpoznając poprzedni wniosek skarżących, nie będąc związany granicami tego wniosku i formułowanymi tam zarzutami, zbadał prawidłowość decyzji Burmistrza Miasta - Gminy [...] pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., których to wadliwości nie stwierdził. Następnie decyzja ta była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2760/00 oddalił skargę na decyzję GINB. Również orzekający wówczas Naczelny Sąd Administracyjny rozważył z urzędu wszystkie podstawy nieważnościowe, a więc nie tylko te wskazywane przez skarżących. Przedmiotem postępowania nieważnościowego ,niezależnie od zarzutów i twierdzeń strony inicjującej takie postępowanie jest zbadanie czy decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nie jest związany zakresem wniosku. Wydanie zatem ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że póki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, póty nie może toczyć się inne postępowanie w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. II OSK 2860/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.