I OSK 197/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 22/18 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z 24 października 1990 r. W. C. (wcześniej: B. S., W. P., W. P.) zwróciła się do Urzędu Rejonowego w G. z prośbą o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ul. L. i ul. S.. Organ ustalił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...] spadek po E. S. nabyła jej córka W. C. w całości; spadek po R. S. nabyła jej siostra M. S. w całości; spadek po M. S. nabył jej mąż A. S. w 1/4 części oraz jej córka E. S. w 3/4 części; spadek po Panu A. S. nabyła jego córka E. S. w całości. W wyniku sprostowania ww. postanowienia Sądu Rejonowego w G. spadek po M. S. nabyła jej wnuczka W. C. w 3/4 części oraz spadek po A. S. nabyła jego wnuczka W. C. w całości. Organ ustalił również, że spadek po W. C. nabył jej syn M. C. w całości, a spadek po M. C. z mocy ustawy nabył jego syn S. C. w całości. S. C. został ustanowiony opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego M. C. na mocy postanowień Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] stycznia 2009 r. S. C., działając w imieniu M. C., złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. C. nieruchomości we L., przy ulicy L. oraz S.. Jednocześnie S. C. wskazał, że ubiega się także o rekompensatę za nieruchomości pozostawione przy ul. Z. oraz S. Pismem z 10 maja 2010 r. B. K., działająca w imieniu S. C., wskazała, że wnosi o aktualizację wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, poprzez wskazanie, że wniosek dotyczy także nieruchomości położonych we L. przy ul. S. [...] oraz ul. Z. [...] i [...]. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] odmówił S. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ul. Z. [...] i [...] oraz ul. S, [...], wskazując, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają udowodnić, że W. C. przysługiwał tytuł prawa własności do tych nieruchomości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją S. C. złożył odwołanie. Pismem z 5 października 2017 r. uzupełniono ww. odwołanie m.in. o kopie stron Księgi Adresowej [...] Rocznik 1935/1936, w których wskazano M. S. w pozycji dotyczącej ul. S, [...], w pozycji dotyczącej ul. Z. [...] wpisano "S. E. i tow.", natomiast w pozycji dotyczącej ul. Z. [...] wpisano "S. R. i tow.". Decyzją z [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że na okoliczność pozostawienia przez poprzedników prawnych W. C. spornych nieruchomości wskazują wyłącznie: 1) kopie stron Księgi Adresowej [...] Rocznik 1935/1936, w których wskazano M. S. w pozycji dotyczącej ul. S, [...]. W pozycji dotyczącej ul. Z. [...] wpisano "S. E. i tow.", natomiast w pozycji dotyczącej ul. Z. [...] wpisano "S. R. i tow."; 2) kopie kart wykazu budynków, które podlegały nacjonalizacji, sporządzonego przez Komitet Wykonawczy L. Obwodowej Rady Deputowanych Pracujących, w którym wskazano, że właścicielem nieruchomości przy ul. S, [...] była M. S., właścicielem nieruchomości przy ul. Z. [...] była E. S. i M. S., odnośnie ul. Z. [...] wpisano, że właścicielem byli R. S. i A. S.. Organ odwoławczy podniósł, że Księga Adresowa [...] Rocznik 1935/1936 nie jest dokumentem urzędowym. Nie jest również dokumentem, który został sporządzony w celu udostępniania informacji o prawie własności do nieruchomości w niej wskazanych. W przedstawionych przez stronę kopiach stron tej księgi, informacje dotyczące właścicieli zostały wprowadzone skrótowo. W księdze tej wskazano, lip. "S. R. i tow." lub "S. E. i tow." Oznacza to, że księga ta nie wymieniała wszystkich właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości i ich udziału w prawie własności do tych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, Księga Adresowa [...] Rocznik 1935/1936 nie jest dokumentem urzędowym poświadczającym prawo własności i nie stanowi wystarczającego dowodu na posiadanie przez rodzinę S., S. lub S. prawa własności do nieruchomości wskazanych we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie kopii kart wykazu budynków, które podlegały nacjonalizacji Minister wskazał, że dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi, nie zawierają podpisów osób, które je sporządziły, nie zawierają również dat ich sporządzenia oraz przede wszystkim informacji na jakiej podstawie ustalono prawo własności nieruchomości. Z treści tych dokumentów wynika, że ich celem nie było precyzyjne wskazywanie właścicieli nieruchomości. Dla przykładu organ wskazał, że odnośnie nieruchomości przy ulicy S, [...] wpisano M. S.. Natomiast w tym samym dokumencie odnośnie nieruchomości przy ulicy Z. [...] wpisano M. S.. Oznacza to, że twórca tego wykazu nie przykładał większej wagi do imion właścicieli nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, celem twórców powyższego wykazu nie było precyzyjne określenie właścicieli nieruchomości, lecz wskazanie nieruchomości, które mają być znacjonalizowane, bez względu na to, kto jest ich właścicielem. Wobec tego wykaz budynków, które podlegały nacjonalizacji nie może stanowić dowodu w rozumieniu 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...). Organ wskazał również na sprzeczności w zaświadczeniach Archiwum Państwowego Obwodu L. W zaświadczeniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. Archiwum wskazało, że zgodnie z danymi zawartymi w zbiorach archiwalnych z roku 1935/1936 "M. S." figuruje jako właściciel budynku przy ul. S, [...]. Następnie w tym samym zaświadczeniu wskazano, że zgodnie z danymi z lat 1939 i 1940 w wykazie budynków, które podlegały nacjonalizacji Pani "M. S." figuruje jako właściciel budynku przy ul. S, [...]. Natomiast w zaświadczeniu z dnia 14 marca 2012 r. Archiwum podało, że brak jest dokumentów na podstawie, których można potwierdzić prawo własności do nieruchomości położonej przy ul. S, [...]. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na jej niezasadność. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W uzasadnieniu stwierdził, że ze względu na ukształtowane ustawą przesłanki uzyskania prawa do rekompensaty, kluczowa jest kwestia, kto był właścicielem pozostawionej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy – w szczególności w postaci trzech zaświadczeń z Państwowego Archiwum Obwodu L. (art. 6 ust.4 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U z 2017 r., poz. 2097, dalej jako: ustawa). Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się zatem do prawidłowej oceny w/w zaświadczeń. Z art. 6 ust.4 pkt 3 ustawy wynika, że dowodami świadczącymi o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP mogą być w szczególności dokumenty urzędowe pozyskane z archiwów państwowych min. U. Zaświadczenia z Archiwum Państwowego obwodu l. z dnia 15 kwietnia 2010 r., opatrzone godłem państwowym U. (k. 130, 146 i 155 akt administracyjnych), dotyczące przedmiotowych nieruchomości stanowią w ocenie Sądu I instancji, dokumenty urzędowe, przysługuje im zatem domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą orzeczenia organu. Jednocześnie trudno przyjąć, że przeprowadzenie dowodu z Księgi Adresowej M., S., T. Rocznik 1935/36, która to stanowi jeden z dokumentów archiwalnych, podlegający ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, dowiodło treści przeciwnej do w nich wskazanej. Zdaniem Sądu I instancji wątpliwości związane z różnicami dotyczącymi wpisów imion, organ mógł i powinien był wyjaśnić dopuszczając chociażby zgłoszony przez stronę dowód z zeznań wnioskodawcy. Bezpodstawna była odmowa mocy dowodowej dokumentom urzędowym w postaci trzech, w/w zaświadczeń, potwierdzających tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji błędnie oceniły zgromadzone dokumenty dotyczące istnienia po stronie poprzedników skarżącego prawa własności przedmiotowych nieruchomości oraz wysnuły wadliwe wnioski z analizy ich wartości dowodowej. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z organami obu instancji, że skarżący nie udowodnił tytułu prawnego jego poprzedników prawnych do przedmiotowych nieruchomości, skoro brak jest dowodów przeciwnych, a zdaniem organu postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący. Wysnucie z treści takich dokumentów, przy braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, braku tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości zostało uznane przez Sąd I instancji, za przejaw dowolności oceny materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwą ich wykładnię i błędne zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym przyjęciu, że zaświadczenia Państwowego Archiwum Obwodu L. są dokumentami urzędowymi pozyskanymi z archiwum udowadniającymi przysługiwanie prawa własności nieruchomości, a z całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika przysługiwanie poprzednikowi prawnemu skarżącego prawa własności nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie prawa do rekompensaty; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie przepisów i przyjęcie, że zaświadczenia Państwowego Archiwum Obwodu L. są dokumentami urzędowymi udowadniającymi przysługiwanie prawa własności nieruchomości. W piśmie procesowym z 20 grudnia 2018 r. S. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie budzi wątpliwości, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2017 r., poz. 2097, dalej jako: ustawa zabużańska) jest ustawą szczególną i z tej racji, zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo, przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymieniona ustawa nie ogranicza obowiązków, które na zasadzie Kodeksu postępowania administracyjnego obciążają organ, tym niemniej wprowadza ona również ustawowe obowiązki zobowiązujące wnioskodawcę do określonego postępowania. Należy do nich dołączenie do wniosku dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zabużańskiej, do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 K.p.a. Zatem, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania istnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ww. ustawy. Organ prowadzący postępowanie zobligowany jest poinformować strony o tym obowiązku i o skutkach jego niedopełnienia, a także podjęcia weryfikacyjnych czynności dowodowych. Jak wynika z treści art. 6 ustawa zabużańska, pierwszeństwo daje wymienionym w niej dokumentom, jednakże nie jest wykluczone w postępowaniu dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty przeprowadzenie dowodów innych, aniżeli wymienione w tych przepisach, a przewidzianych w K.p.a. Dowody z ustawy zabużańskiej mają tylko pierwszeństwo przed innymi, ich złożenie przez wnioskodawcę może okazać się wystarczające do wykazania przesłanek, od których zależy prawo do rekompensaty, a tym samym zamykające postępowanie w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach przyjmował, że w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a. przeprowadzić dowody. Zatem brak dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, nie uwalnia organu prowadzącego postępowanie od zachowania zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 K.p.a., zatem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wyjaśnieniu stanu faktycznego ma zaś służyć, jak wynika z art. 75 § 1 K.p.a., wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich dowodów można mówić o zebraniu materiału dowodowego i ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyroki NSA; z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 919/11, z dnia 20 września 2012 r., sygn. 423/12, z dnia 11 sierpnia 2020, sygn. akt I OSK 30/20, z dnia 21 lipca 2020, sygn. akt I OSK 3058/19). Takiej ocenie powinny podlegać dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie, także wówczas gdy nie spełniają przesłanek art. 6 ust.4 ustawy zabużańskiej. Obowiązek dokonania przez organ oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności w tym wyjaśnienia występujących pomiędzy nimi sprzeczności, czy różnic. Wszechstronna ocena dowodów, określona w art. 80 K.p.a., to ocena procesowa oparta na analizie całego zebranego materiału dowodowego w sprawie przy uwzględnieniu zasad logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem w świetle zasad logiki wiązać swe wnioski z zebranymi dowodami, jego rozumowanie poza reguły logiki wykraczać nie może. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego musi każdorazowo uwzględniać związek przyczynowo-skutkowy. Powtórzyć raz jeszcze należy, że ustawa zabużańska nie kwestionuje wagi żadnego z dowodów, ustanawia jedynie pierwszeństwo niektórych z nich. Nie zawiera regulacji nakazujących w ramach postępowania o prawo do rekompensaty potwierdzanie prawa własności nieruchomości wyłącznie w oparciu o ściśle reglamentowane dowody, w tym dokumenty notarialne, sądowe czy katastralne W spornym postępowaniu organy winny uwzględnić sytuację historyczną związaną z opuszczeniem nieruchomości, w tym fakt że najczęściej następowało to nagle, w okolicznościach związanych z zagrożeniem życia, bez możliwości zabrania ze sobą dokumentów notarialnych, sądowych, czy katastralnych. Nie można też a priori zakładać, że wartość dowodowa zaświadczeń z archiwum ukraińskiego oraz będących podstawą ich wytworzenia dokumentów (Wykaz nacjonalizowanych budynków, Księga Adresowa [...]) jest znikoma tylko dlatego, że dokumenty te nie zostały sporządzone w dacie ich wytworzenia celem potwierdzenia prawa własności nieruchomości. Ich ocena powinna być dokonana w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym świetle, jak słusznie wskazał kontrolowany Sąd, należało wyjaśnić zachodzące pomiędzy dokumentami różnice także w zakresie imion i nazwisk wymienionych w nim osób. Organy zupełnie pominęły informacje jakie wynikają z pisma z dnia 12 maja 2016r., skierowanego przez tłumacza przysięgłego języka rosyjskiego i ukraińskiego mgr. A. Z. do radcy prawnego B. K., w którym wyjaśnia ona różnice w pisowni i brzmieniu imion oraz nazwisk pomiędzy obywatelami różnych narodowości w okresie sporządzenia tłumaczonych przez nią dokumentów. Organy nie mogą także pomijać informacji znajdujących się w aktach sprawy na temat okoliczności relewantnych nawet jeśli wymagałoby to podjęcia dodatkowych czynności dowodowych. Tymczasem zupełnie zignorowały fakt, że ze znajdującego się w aktach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w sprawie o sygnaturze I OSK 1367/15 wynika, że wpisy zawarte w Księdze Adresowej [...] Rocznik 1935/36 opracowywano w oparciu o materiały Urzędu Ksiąg Gruntowych Sądu Okręgowego we L. Istotności tej okoliczności nie sposób pominąć skoro zdaje się że ta sama Księga Adresowa była podstawą wydania zaświadczeń uzyskanych z Archiwum Państwowego Obwodu L. w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie koniecznego dochodzenia celem potwierdzenia tych informacji było obowiązkiem organu. W świetle powyższych rozważań nie zawierało zatem usprawiedliwionych podstaw wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa procesowego i materialnego, sprowadzające się do zakwestionowania stanowiska kontrolowanego Sądu co do wymagań oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Stąd za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w związku z art.182 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a