I OSK 2390/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/15 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.K. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1933/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 61a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "kpa"), odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] października 1998 r. w trybie art. 156 § 1 kpa oraz odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia ww. orzeczenia dyscyplinarnego w trybie art. 161 § 1 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że rozdział 10 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 60), zawierają szczegółową i wyczerpującą regulację odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy ABW. Przepisy rozdziału 8 rozporządzenia regulują także kwestię wzruszania ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych w trybie wznowienia postępowania, a nie przewidują wzruszania tych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Ponadto zgodnie z jego § 53, w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. Organ wskazał również, że sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli nad prawidłowością orzeczeń dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy ABW, nie oznacza, że do postępowania dyscyplinarnego mają zastosowanie przepisy kpa. Takie stanowisko zajmuje w tym przedmiocie zarówno judykatura, jak i piśmiennictwo. Również obowiązujące w dacie wydania orzeczenia dyscyplinarnego przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 116, poz. 746), takiej możliwości nie przewidywały. W tej sytuacji brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 61a § 1 kpa, w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcie w formie decyzji), - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechnie w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), - sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W ocenie Sądu, w sprawie skarżącego mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną" z art. 61a § 1 kpa i jest to przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Sąd wyjaśnił, że postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy ABW zostało uregulowane kompleksowo w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U z 2015 r., poz. 1929 ze zm.) oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 60). W powołanym rozporządzeniu (Rozdział 8) przewidziano możliwość wzruszania ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych jedynie w trybie wznowienia postępowania. Natomiast § 53 ww. rozporządzenia stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, w zakresie postępowania dyscyplinarnego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.). Powyższe zdaniem Sądu oznacza wyłączenie stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów kpa, w tym przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) oraz jej uchylenia lub zmiany (art. 161 § 1 kpa). Sąd I instancji podkreślił również, iż analogiczne unormowania przewidywała ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 116, poz. 746), które to akty obowiązywały w dacie wydania przez Szefa UOP orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu skarżącego ze służby. W świetle powyższego Sąd uznał za całkowicie nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów kpa, skoro organ nie orzekł co do istoty, a zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem procesowym. W ocenie Sądu, nieuprawniona i niemająca znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest też argumentacja skarżącego dotycząca faktu uniewinnienia go w postępowaniu karnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 1 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyłączenie zastosowania art. 156 § 1 i art. 161 §1 kpa oraz przyjęcie, iż ma zastosowanie art. 61a § 1 kpa. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) § 49 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i udzielania wyróżnień funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa, przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania i wykonywania kar oraz odwoływania od wymierzonych kar podnosząc, iż narusza on art. 77 ust.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania – art. 1 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania w sprawie art. 156 § 1K.p.a. i art. 161 § 1 K.p.a. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia K.p.a. w sposób pośredni. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że brak nim jest argumentacji w przedmiocie wpływu i to wpływu o charakterze istotnym zarzucanych naruszeń procesowych na wynik sprawy. Nadto wymieniony w skardze kasacyjnej jako pierwszy przepis art. 1 § 1 P.p.s.a. nie istnieje, zaś art. 134 § 1P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, nie został naruszony. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Sytuacje wyżej wskazane nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok nie narusza art.61a § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że w postępowaniu dyscyplinarnym wobec funkcjonariuszy ABW oraz AW nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. Podobnie z resztą ma to miejsce w odniesieniu do policjantów – art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. Postępowanie dyscyplinarne zostało kompleksowo uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ( Dz.U.2014.60 j.t. ). Przepisy wymienionego aktu nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego, a jedyną dopuszczalną drogą na której może dojść do wzruszenia ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego jest wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z § 53 rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, w zakresie postępowania dyscyplinarnego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.). Z powyższego wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym wobec funkcjonariuszy ABW zastosowanie maja wyłącznie przepisy ustawy o ABW oraz AW, przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia oraz w zakresie nieuregulowanym w w/wym aktach prawnych znajdują zastosowanie przepisy K.p.k. Skoro w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego to brak było jednocześnie podstaw do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Oznacza to, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Co zarzutu naruszenia § 49 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa, przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania i wykonywania kar oraz odwoływania się od wymierzonych kar, a także właściwości przełożonych w tych sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wymieniony przepis nie obowiązuje od 30 września 2003r. Nadto dotyczył on przedmiotowo innej kwestii ( wznowienia postępowania dyscyplinarnego ), podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego. Z tych względów odniesienie się do tego zarzutu wydaje się zbyteczne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 P.ps.a. orzekł jak w sentencji.