II SA/Bk 355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") określił Prezydentowi Miasta B. (dalej: "Prezydent") opłatę stałą w wysokości 331 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W informacji rocznej z dnia 28 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej: "P.w."), ustalił Miastu B. opłatę stałą w wysokości 331 zł za odprowadzanie do wód, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że opłata dotyczy pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] wydanego przez Starostę W., które jest ważne do dnia 14 grudnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że opłatę obliczył zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. Z 2017 r. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie"), a więc jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,5 zł, czasu wyrażonego w dniach – wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, wynoszący 0,36245 m3/s. Prezydent został zobowiązany do uiszczenia opłaty w czterech kwartalnych ratach określonych w informacji rocznej. Reklamację od powyższej informacji złożył Prezydent Miasta B. w zakresie wysokości naliczonej opłaty stałej. Wskazał, że do obliczeń przyjęto wartość Qsmax = 362,45 l/s zamiast Qhmax = 362,20 m3/h. Wskazał także, że P.w. nie precyzuje jednoznacznie, którą wartość należy przyjąć do obliczeń, a zdaniem Prezydenta prawidłową wartością jest Qh = 326,20 m3/h = 0,0906 m3/s. Wobec nieuznania ww. reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni wydał w dniu [...] marca 2018 r. zaskarżoną decyzję nr [...], w której określił Prezydentowi, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., opłatę stałą w wysokości 331 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedstawiona w reklamacji argumentacja nie może zostać uznana za zasadną, bowiem sposób obliczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód reguluje art. 271 ust. 4 P.w. Z treści tego przepisu wynika, że jedną ze składowych wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej za odprowadzanie wód, jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, wyrażona w m3/s. W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne lub pozwolenie zintegrowane określa maksymalną wielkość odprowadzanych wód wyrażoną w m3/s, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy więc przyjąć tę wielkość, związaną z ilością odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Organ wskazał, że stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną presją na środowisko wodne, związaną z maksymalną ilością wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w jednostce czasu. Skargę od ww. decyzji wniósł do tut. sądu administracyjnego Prezydent Miasta B. jako przedstawiciel Miasta B., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: – naruszenie art. 271 ust. 1 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie niewłaściwej wielkości w odniesieniu do ilości wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym; – naruszenie art. 14 ust. 2 P.w. w zw. z art. 7, 7a, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o stanie sprawy, uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, lub stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał zaś, że art. 271 ust. 4 P.w. nie określa jednoznacznie, którą wielkość wyrażoną w m3/s należy przyjąć do wyliczenia opłaty stałej. Wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do odbiornika została określona przez następujące wartości: Qsmax = 362,45 l/s, Qhmax = 326,2 m3/h, Qdśr = 59/38 m3/d oraz Qrmax = 17650,4 m3/rok. Żadna z ww. wielkości nie została zatem podana wprost w m3/s. Organ przyjął natomiast do obliczeń wielkość Qsmax, podczas gdy w ocenie skarżącego, wielkością przyjmowaną do naliczenia opłaty powinien być przepływ Qhmax, który w przeliczeniu na m3/s będzie wynosił 0,0906 m3/s, który to wynik skutkować powinien naliczeniem opłaty w wysokości 83 zł. Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, którą jest Miasto B., do którego było skierowana informacja roczna. Zaskarżona decyzja została natomiast skierowana do Prezydenta Miasta B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednio podniesioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż organ naruszył art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważań prawnych w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że to z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. wynika, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Kierując się więc powyższą regulacją organ stanął na stanowisku, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2012 r. maksymalny zrzut sekundowy określono na 362,45 l/s, to ta wartość winna być przyjęta do obliczeń, gdyż to ona po przeliczeniu wyraża maksymalną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. W ocenie Sądu, organ może mieć nawet rację, ale powyższa argumentacja jest niewystarczająca do uznania, że uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Zauważenia bowiem wymaga, że wprawdzie w sprawie niniejszej pozwolenie wodnoprawne z 2012 r. zawiera cztery parametry określające dopuszczalne wartości odprowadzanych wód w różnych jednostkach czasu, t.j. w l/s, m3h, m3/d i m3/rok, a zatem można się zgodzić z organem, że parametr l/s odpowiada po przeliczeniu m3/s. Problem jest jednak nie w przeliczeniu l/s na m3/s, tylko w tym, który parametr ze wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym należy przyjąć do wyliczeń. Organ, jak już wskazano, przyjął parametr l/s wyrażonego w m3/s, zaś skarżący stoi na stanowisku, że winien być przyjęty parametr m3/h wyrażony w m3/s, który jest niewątpliwie parametrem niższym. W ocenie zaś Sądu, problem ma charakter szerszy, gdyż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 573/18), stanęły one na stanowisku, że należałoby badać, który ze wskazanych parametrów w konkretnym pozwoleniu wodnoprawnym po przeliczeniu na m3/s jest najniższy i ten parametr stosować. Zdaniem Sądu orzekającego w składzie niniejszym, kwestia ta wymaga wyjaśnienia, ale winien to zrobić organ, a nie sąd. Pamiętać bowiem trzeba, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Stąd sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Organ winien zatem rozważyć przede wszystkim, że ustawa Prawo wodne z 2017 r. w art. 271 ust. 4 pkt 1, wskazując parametr "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" nawiązuje do tego parametru wyrażonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Z art. 403 ust. 2 pkt 2 P.w. wynika zaś, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Ze wskazanego ostatnio przepisu wynika, że nie ma wątpliwości, który z dwóch parametrów z pozwolenia wodnoprawnego winien być wzięty na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości odprowadzanej wody (drugi parametr dotyczy ilości średniej). Problem jest jednak w tym, że dotyczy to pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy Prawo wodne z 2017 r. Tymczasem w sprawie niniejszej mamy do czynienia z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r., w którym są trzy parametry maksymalnej ilości odprowadzanej wody: sekundowy, godzinowy i roczny (czwarty dobowy jest średni). Każdy z nich może być więc po przeliczeniu sprowadzony do wartości wyrażonej w m3/s. Rzeczą więc organu pozostaje wyjaśnienie, w oparciu o przepisy obu ustaw, w jaki sposób przepisy nowej ustawy w zakresie opłat stałych dotyczących odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód, należy stosować do pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy starej. Organ winien się przy tym kierować interpretacją wszystkich przepisów obu ustaw, a nie tylko wykładnią art. 271 ust. 4 pkt 1 nowej ustawy Prawo wodne. Pamiętać także powinien, że pod rządami starej ustawy nie było przedmiotowych opłat stałych, a zatem wysokość parametrów maksymalnych określanych w pozwoleniu wodnoprawnym była zapewne ustalana bez odniesienia do konieczności ponoszenia takich opłat i stąd mogła być w jakiś sposób zawyżana. Oprócz więc dokonanej wykładni literalnej przedmiotowego przepisu, organ winien zastosować także jego wykładnię funkcjonalną, systemową i celowościową. Zacząć powinien już od analizy uzasadnienia projektu nowej ustawy Prawo wodne, w którym wskazano dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, realizację których ma zapewnić uchwalenie nowej ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 298/18). Rozważyć winien także, jaki jest cel ustawy (art. 1 P.w.), jakie są instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią (art. 267 P.w.), za co są opłaty stałe i opłaty zmienne (art. 270 pkt 11 P.w.), jak wreszcie ustala się wysokość opłat stałych (art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.). Dodatkowo na uwadze winien mieć okoliczność, jakie znaczenie dla omawianego zagadnienia ma kwestia podobnego uregulowania opłat stałych w przypadku pobieranej wody (art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w.) i jednocześnie odmiennego zakresu uregulowania wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty stałej do dnia 31 grudnia 2019 r. (art. 561 pkt 1 i 2 P.w.) oraz możliwości występowania w tym czasie o dokonanie zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady (art. 562 P.w.). Bez tych wszystkich ustaleń i analiz, zasadność i trafność rozstrzygnięcia w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię omawianych przepisów, równoważna jest stanowisku skarżącego, który twierdzi, że do wyliczeń opłaty winien być wzięty przepływ maksymalny godzinowy. Rolą zaś organu jest nie tylko wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, ale też zadośćuczynienie m.in. zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. W tym przypadku to nie strona ma przekonać organ do nietrafności rozstrzygnięcia, tylko organ stronę odnośnie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Także z perspektywy art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., organ winien rozważyć, czy w przypadku niewątpliwego nałożenia na stronę obowiązku w postaci konieczności uiszczenia opłaty, nie zachodzi przypadek wątpliwości co do treści normy prawnej, które winny (lub nie) być rozstrzygnięte na korzyść strony. Odnośnie zarzutu nieważności postępowania, z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to Sąd nie dostrzega podstaw do jego uwzględnienia. Zarówno bowiem pozwolenie wodnoprawne jak i reklamacje zostały skierowane do tego samego podmiotu, tj. do Miasta B. Skierowanie decyzji z dnia 26 marca 2018 r. do Gminy B. pozostaje bez wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania. Fakt skierowania decyzji do tegoż Prezydenta a nie do Miasta jest nieprawidłowością, jednakże nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu ewentualnie zobowiązanego, czyli Miasta B. (w przypadku gdy istniałyby urządzenia wodne, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego i w przypadku realizowania usługi wodnej). Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. W konsekwencji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Jako zasadny należy natomiast uznać zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 14 ust. 2 P.w. w związku z art. 7, 7a, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadamianie strony o stanie sprawy i uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Naruszenie to pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 965/15, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie zaś niniejszej, oprócz podniesienia przedmiotowego zarzutu, skarżący w żadnej mierze nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Sąd I instancji kontroluje tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Nie jest on organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Sąd stwierdził, że w punkcie 2 wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Miasta (kwota wpisu – 100 zł). Rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe, bowiem ani w skardze, ani na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. wniosek o zasądzenie kosztów postępowania przez przedstawicieli strony skarżącej nie został zgłoszony. Z uwagi na brak możliwości skorygowania rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania z urzędu, skorygowanie to może nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie inicjatywy przez organ, tj. złożenie zażalenia na orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku, jeśli organ nie złoży skargi kasacyjnej od wyroku.