II SA/Bk 354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], określił Prezydentowi Miasta B. (dalej: Prezydent) opłatę stałą w wysokości 488 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Decyzja Dyrektora wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 122 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 37 pkt 2, art. 123 ust. 2, art. 125, art. 127 ust. 1 i 3, art. 128, art. 131 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469), Starosta S. udzielił Prezydentowi Miasta B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych z wylotu kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na działce o nr geod. [...] w obrębie [...] z rejonu ul. [...] w B. do rzeki B., na następujących warunkach: na 10 lat do 26 października 2025 r., w ilości: maksymalny zrzut sekundowy – Qmax 534,3 l/s, maksymalny zrzut godzinowy - Qn 496,80 m3/h, średni zrzut dobowy – Qn 151,23 m3/d, maksymalny zrzut roczny – Qrocz 69000 m3/rok. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej: P.w.), Dyrektor ustalił Gminie B., za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w wysokości 488 zł. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i wynoszącej 534,3 l/s, po przeliczeniu 0,5343 m3/s. W złożonej reklamacji Prezydent podniósł, że do wyliczenia wysokości opłaty błędnie przyjęto określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego zrzutu sekundowego Qmax 534,3 l/s zamiast maksymalnego zrzutu godzinowego Qn 496,80 m3/h. Zdaniem skarżącego prawidłową wartością winno być 0,138 m3/s a nie 0,5343 m3/s. Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. określił Prezydentowi Miasta B., za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w wysokości 488 zł. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., że jedną ze składowych wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej za odprowadzanie wód jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, wyrażona w m3/s. W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne lub pozwolenie zintegrowane określa maksymalną wielkość odprowadzanych wód wyrażoną w m3/s, dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy więc przyjąć tę właśnie wielkość, która stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną presją na środowisko wodne związaną z maksymalną ilością odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód w jednostce czasu a nie z maksymalną dopuszczalną wartością w skali roku, która nie może być przekraczana przez podmiot korzystający z tych usług wodnych. Skoro więc wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości maksymalnego dopuszczalnego odprowadzania wód, który po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie najwyższą wartość, jest zgodne z celem tej opłaty, a także bezpośrednio koreluje z treścią art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), które posługują się pojęciem maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód. Dalej organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta B. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2015 r., nr [...], wydanego przez Starostę Powiatu S. na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w ilości 534,3 l/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W kwestii wysokości opłaty stałej, Dyrektor dokonał jej obliczenia w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 6 rozporządzenia. Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód wyrażonej w m3/s. W tym przypadku obliczono ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym wynoszącej 534,3 l/s, która po przeliczeniu wynosi 0,5343 m3/s. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Prezydent Miasta B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisu art. 271 ust. 1 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie niewłaściwej wielkości w odniesieniu do ilości wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym; - naruszenie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy P.w. w związku z art. 7, 7a , 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadamianie strony o stanie sprawy i uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepis art. 271 ust. 4 pkt. 1 P.w. nie określa jednoznacznie, którą wielkość wyrażoną m3/s należy przyjąć do wyliczenia opłaty stałej. W pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2015 r. żadna z wielkości nie została podana wprost w m3/s. Organ naliczający opłatę przyjął do obliczeń wielkość Qsmax = 534,3 l/s = 0,5343 m3/s. Zdaniem zaś strony skarżącej wielkością przyjmowaną do naliczenia opłaty powinien być przepływ maksymalny godzinowy Qhmax = 496,8 m3/h, który w przeliczeniu na m3/s będzie wynosił Qhmax = 0,138 m3/s. Opłata stała należna powinna zatem zostać naliczona w wysokości 83 zł (0,138 m3/s * 2,5 zł * 365 dni = 126 zł w zaokrągleniu do pełnych złotych). Dalej skarżący wyjaśnił, że zaskarżona decyzja obarczona jest przesłanką nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną tego postępowania. Stroną pozwolenia wodnoprawnego, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie był Prezydent Miasta B. i to do niego została skierowana zaskarżona decyzja. Natomiast informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. została skierowana do Gminy B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż organ naruszył art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważań prawnych w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że to z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. wynika, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Kierując się więc powyższą regulacją organ stanął na stanowisku, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2015 r. maksymalny zrzut sekundowy określono na 534/3 l/s, to ta wartość winna być przyjęta do obliczeń, gdyż to ona po przeliczeniu wyraża maksymalną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. W ocenie Sądu, organ może mieć nawet rację, ale powyższa argumentacja jest niewystarczająca do uznania, że uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Zauważenia bowiem wymaga, że wprawdzie w sprawie niniejszej pozwolenie wodnoprawne z 2015 r. zawiera cztery parametry określające dopuszczalne wartości odprowadzanych wód w różnych jednostkach czasu, t.j. w l/s, m3h, m3d i m3/rok, a zatem można się zgodzić z organem, że parametr l/s odpowiada po przeliczeniu m3/s. Problem jest jednak nie w przeliczeniu l/s na m3/s, tylko w tym, który parametr ze wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym należy przyjąć do wyliczeń. Organ, jak już wskazano, przyjął parametr l/s wyrażonego w m3/s, zaś skarżący stoi na stanowisku, że winien być przyjęty parametr m3/h wyrażony w m3/s, który jest niewątpliwie parametrem niższym. W ocenie zaś Sądu, problem ma charakter szerszy, gdyż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 573/18), stanęły one na stanowisku, że należałoby badać, który ze wskazanych parametrów w konkretnym pozwoleniu wodnoprawnym po przeliczeniu na m3/s jest najniższy i ten parametr stosować. Zdaniem Sądu orzekającego w składzie niniejszym, kwestia ta wymaga wyjaśnienia, ale winien to zrobić organ, a nie sąd. Pamiętać bowiem trzeba, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Stąd sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Organ winien zatem rozważyć przede wszystkim, że ustawa Prawo wodne z 2017 r. w art. 271 ust. 4 pkt 1, wskazując parametr "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" nawiązuje do tego parametru wyrażonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Z art. 403 ust. 2 pkt 2 P.w. wynika zaś, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Ze wskazanego ostatnio przepisu wynika, że nie ma wątpliwości, który z dwóch parametrów z pozwolenia wodnoprawnego winien być wzięty na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości odprowadzanej wody (drugi parametr dotyczy ilości średniej). Problem jest jednak w tym, że dotyczy to pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy Prawo wodne z 2017 r. Tymczasem w sprawie niniejszej mamy do czynienia z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r., w którym są trzy parametry maksymalnej ilości odprowadzanej wody: sekundowy, godzinowy i roczny (czwarty dobowy jest średni). Każdy z nich może być więc po przeliczeniu sprowadzony do wartości wyrażonej w m3/s. Rzeczą więc organu pozostaje wyjaśnienie, w oparciu o przepisy obu ustaw, w jaki sposób przepisy nowej ustawy w zakresie opłat stałych dotyczących odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód, należy stosować do pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy starej. Organ winien się przy tym kierować interpretacją wszystkich przepisów obu ustaw, a nie tylko wykładnią art. 271 ust. 4 pkt 1 nowej ustawy Prawo wodne. Pamiętać także powinien, że pod rządami starej ustawy nie było przedmiotowych opłat stałych, a zatem wysokość parametrów maksymalnych określanych w pozwoleniu wodnoprawnym była zapewne ustalana bez odniesienia do konieczności ponoszenia takich opłat i stąd mogła być w jakiś sposób zawyżana. Oprócz więc dokonanej wykładni literalnej przedmiotowego przepisu, organ winien zastosować także jego wykładnię funkcjonalną, systemową i celowościową. Zacząć powinien już od analizy uzasadnienia projektu nowej ustawy Prawo wodne, w którym wskazano dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, realizację których ma zapewnić uchwalenie nowej ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 298/18). Rozważyć winien także, jaki jest cel ustawy (art. 1 P.w.), jakie są instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią (art. 267 P.w.), za co są opłaty stałe i opłaty zmienne (art. 270 pkt 11 P.w.), jak wreszcie ustala się wysokość opłat stałych (art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.). Dodatkowo na uwadze winien mieć okoliczność, jakie znaczenie dla omawianego zagadnienia ma kwestia podobnego uregulowania opłat stałych w przypadku pobieranej wody (art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w.) i jednocześnie odmiennego zakresu uregulowania wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty stałej do dnia 31 grudnia 2019 r. (art. 561 pkt 1 i 2 P.w.) oraz możliwości występowania w tym czasie o dokonanie zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady (art. 562 P.w.). Bez tych wszystkich ustaleń i analiz, zasadność i trafność rozstrzygnięcia w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię omawianych przepisów, równoważna jest stanowisku skarżącego, który twierdzi, że do wyliczeń opłaty winien być wzięty przepływ maksymalny godzinowy. Rolą zaś organu jest nie tylko wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, ale też zadośćuczynienie m.in. zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. W tym przypadku to nie strona ma przekonać organ do nietrafności rozstrzygnięcia, tylko organ stronę odnośnie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Także z perspektywy art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., organ winien rozważyć, czy w przypadku niewątpliwego nałożenia na stronę obowiązku w postaci konieczności uiszczenia opłaty, nie zachodzi przypadek wątpliwości co do treści normy prawnej, które winny (lub nie) być rozstrzygnięte na korzyść strony. Odnośnie zarzutu nieważności postępowania, z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to Sąd nie dostrzega podstaw do jego uwzględnienia. Zarówno bowiem pozwolenie wodnoprawne jak i decyzja zostały skierowane do tego samego podmiotu, tj. do Prezydenta Miasta B.. Skierowanie informacji rocznej z dnia 28 lutego 2018 r. do Gminy B. pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Jako zasadny należy natomiast uznać zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 14 ust. 2 P.w. w związku z art. 7, 7a, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadamianie strony o stanie sprawy i uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Naruszenie to pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 965/15, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie zaś niniejszej, oprócz podniesienia przedmiotowego zarzutu, skarżący w żadnej mierze nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Sąd I instancji kontroluje tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Nie jest on organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Stronie skarżącej, pomimo uwzględnienia skargi, nie przyznano kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a., gdyż będąc prawidłowo pouczoną nie złożyła w tym zakresie wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Wniosku takiego nie złożył również pełnomocnik skarżącego.