I OSK 4189/18

Dnia 30 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 777/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 777/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stowarzyszenie [...] złożyło, drogą korespondencji elektronicznej, do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosek z dnia 14 lutego 2017 r. o udostępnienie: 1) skanów wszystkich umów na obsługę lub doradztwo prawne [...] (stałe i doraźne) wykonywanych w 2014 r. oraz 2016 r.; 2) wszystkich faktur wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym [...], w tym tych, które nie wynikają z podpisanych umów; 3) jeżeli w roku 2015 lub 2016 nastąpiła zmiana podmiotu świadczącego obsługę prawną lub doradztwo prawne – o udostępnienie informacji, w jakim trybie został wyłoniony poprzedni i nowy wykonawca, co zdecydowało o zmianie trybu udzielenia zamówienia (o ile taki miał miejsce) oraz jakie były kryteria udzielenia zamówienia wobec poprzedniego i nowego wykonawcy. Powyższa informacja miała zostać udostępniona w formie elektronicznej na wskazany w piśmie adres e-mail. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia 28 lutego 2017 r., przesłanym drogą elektroniczną, powołując art. 5 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji w zakresie skanów umów na obsługę lub doradztwo prawne wykonywanych w 2014 i 2016 r., a także faktur wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym, w tym tych, które nie wynikają z podpisanych umów – z wyjątkiem informacji dotyczących umów i faktur wystawionych w związku z obsługą prawną świadczoną przez [...] Kancelaria Radcy Prawnego [...] z siedzibą w [...]. Jednocześnie Spółka poinformowała, że w latach 2015 – 2016 nie miały miejsca zmiany podmiotów świadczących pomoc prawną na jej rzecz. Na skutek skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim powyższa odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z pomięciem formy decyzji administracyjnej, sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/17 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w zakresie, w jakim odmówiono udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając dopuszczenie się bezczynności przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2523/17 oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od w/w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. W związku z powyższym, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówił Stowarzyszeniu [...] udostępnienia informacji publicznej - informacji żądanych we wniosku z dnia 14 lutego 2017 r., za wyjątkiem informacji dotyczących umów i faktur wystawionych w związku z obsługą prawną świadczoną przez [...] Kancelaria Radcy Prawnego [...] z siedzibą w [...] oraz informacji wskazanej w punkcie 3 wniosku. W uzasadnieniu decyzji Spółka st wierdziła, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazała, że podmioty świadczące pomoc prawną na rzecz Spółki nie wyraziły zgody na rezygnację z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i na udostępnienie wnioskowanych informacji. Jednocześnie poinformowała, że w dniu 28 lutego 2017 r. udzieliła informacji dotyczących firmy, która wyraziła w/w zgodę, a także została udzielona informacja w pozostałym zakresie wniosku (pkt 3). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżące Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji, podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten określa przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje żądane przez Stowarzyszenie objęte są tajemnicą przedsiębiorcy; - art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma zastosowania względem informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu przesłanki ograniczającej prawo do informacji wobec informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne; - art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podało, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, gdyż ogranicza się do stwierdzenia, że podmioty, których dotyczą informacje nie wyraziły zgody na jej udzielenie. Nie wyjaśnia, na czym ma polegać ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, wartość gospodarcza żądanych informacji oraz dlaczego w niniejszej sprawie konieczne jest odmówienie udostępnienia żądanych informacji z uwagi na tę właśnie przesłankę. W konsekwencji skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie pozwala na odniesienie się w sposób szczegółowy i konkretny do argumentów podniesionych przez podmiot zobowiązany. Lakoniczność i ogólność rozstrzygnięcia decyzji oraz sposób jej uzasadnienia w istocie doprowadziły do nadmiernego, zbyt ekstensywnego, ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przede wszystkim Spółka nie ustaliła, czy jest uzasadniona częściowa odmowa udostępnienia informacji publicznej, a priori uznała, że konieczna jest odmowa udostępnienia całych dokumentów. [...] wskazując na jawność gospodarki finansami publicznymi, wynikającą z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), stwierdziło, że przedsiębiorcy, którzy zdecydowali się świadczyć usługi prawne na rzecz podmiotu publicznego muszą mieć świadomość tego, że ich wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych. Wejście przez tych przedsiębiorców w sferę publiczną wiąże się z tym, że ujawnienie informacji o zasadach współpracy z podmiotami publicznymi nie prowadzi do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, która doznaje uzasadnionej ingerencji w tym zakresie, w jakim prowadzona działalność jest związana z gospodarowaniem środkami publicznymi i wykonywaniem zadań publicznych. Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ta przesłanka nie znajduje zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne. Skarżące Stowarzyszenie nie podzieliło także ze stanowiska Spółki co do konieczności odmowy udostępnienia informacji publicznej w całości. W jego ocenie, Spółka nie przeanalizowała możliwości częściowego udostępnienia informacji, aby w sposób proporcjonalny i adekwatny ograniczyć prawo do informacji. Nie jest bowiem tak, że każda informacja zawarta w żądanych dokumentach dotyczy jakiegokolwiek dobra prawnie chronionego. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w świetle pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), umowy z przedsiębiorcami – kancelariami adwokackimi i radcowskimi w których określono m.in. zakres świadczonej pomocy prawnej, terminy i warunki jej wykonywania mieszczą się w zakresie tajemnicy tych przedsiębiorców. W ocenie Spółki, skoro przedsiębiorcy świadczący usługi prawne na rzecz podmiotu zobowiązanego w sposób wyraźny odmówili ujawnienia ich tajemnicy osobom trzecim, zasadnym była odmowa ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto Spółka stwierdziła, że jako podmiot zobowiązany, nie jest ani organem administracji publicznej, ani jednostką sektora finansów publicznych, wykonuje zadania publiczne zlecone przez Gminę Miasto [...] w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania oraz oczyszczania ścieków komunalnych. Podmiot zobowiązany, jako spółka prawa handlowego, prowadzi działalność gospodarczą w oparciu o rachunek ekonomiczny, świadcząc różnego rodzaju usługi na rzecz swoich kontrahentów, którymi są osoby fizyczne i prawne, przedsiębiorcy oraz konsumenci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał treść art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz wyjaśnił pojęcie informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle treści art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy w pierwszej kolejności wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Ponadto, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13). Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przechodząc od powyższych rozważań ogólnych do oceny zaskarżonej decyzji stwierdził, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się [...], odmawiając udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowanych informacji. Wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1-2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Z powyższego przepisu wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja z dnia 21 maja 2018 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], argumentując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stwierdził, że podmioty świadczące pomoc prawną na jego rzecz nie wyraziły zgody na rezygnację z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i na udostępnienie wnioskowanych informacji. Powyższe stwierdzenie nie zostało jednak poprzedzone jakąkolwiek analizą omawianego zagadnienia, skutkowało to uznaniem go na niewystarczające i niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto Spółka nie wyjaśniła, jakie działania zostały faktycznie podjęte w celu zachowania w poufności żądanych informacji, a tym samym, że został spełniony wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie można też uznać, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny, a zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy jedynie powołanie się na tę okoliczność. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszystkich żądanych przez stronę we wniosku z dnia 14 lutego 2017 r. informacji bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, która wymaga ochrony. Lakoniczne oświadczenie organu w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości jego stanowiska w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. Spółka nie podała w ogóle żadnych konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uznał za tajemnicę przedsiębiorcy informację o umowach i fakturach dotyczących obsługi prawnej wykonywanej przez konkretne podmioty na jego rzecz jedynie na podstawie oświadczeń tych podmiotów o niewyrażeniu zgody na ich ujawnienie, nie przedstawiając żadnego dokumentu obrazującego takie oświadczenia, z których wynikałby zamiar zachowania informacji w poufności. Odnośnie jednego przedsiębiorcy przedstawiono żądane informacje, gdyż wyraził na to zgodę. Przy czym w aktach sprawy brak jest również tych informacji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie jest w stanie zweryfikować, na podstawie analizy przedmiotowych umów i faktur, czy wszystkie elementy tych dokumentów należy zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy, czy była możliwość częściowego ujawnienia danych. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – czyni nieweryfikowalnym. Nie może także odnieść zamierzonego skutku próba sanowania zaskarżonej decyzji poprzez podanie rozbudowanej argumentacji w kwestii tajemnicy przedsiębiorcy w odpowiedzi na skargę, gdyż przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona decyzja i wskazana w niej argumentacja, a nie odpowiedź na skargę. Oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez [...] w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło zatem do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że doszło również do naruszenia wskazanego przepisu postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, powinna dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych informacji, obowiązana jest wskazać, z czego konkretnie to utajnienie wynika. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i wystarczające do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego, jak również bezzasadne pominięcie przez Sąd pierwszej instancji treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym brak uznania, iż art. 107 § 3 K.p.a. w odniesieniu do podmiotu zobowiązanego stosuje się jedynie odpowiednio – powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem konsekwencją takiego uznania było przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2, w zw. z art. 16 ust. 1, w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, która powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, mogłaby zostać zweryfikowana przez Sąd w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi (tj. umowami i fakturami, których udostępniania domagało się Stowarzyszenie), co w konsekwencji doprowadziłoby do udostępniania ich skarżącemu, jako stronie postępowania uprawnionej do wglądu do akt sądowych (art. 12a P.p.s.a.) z ominięciem treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; powyższe świadczy również o tym, że postulowany przez Sąd pierwszej instancji zakres uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jest niemożliwy do zrealizowania, albowiem sam w sobie naruszałby już prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy – powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem konsekwencją takiego uznania było przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne uznanie, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest tożsame z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa", o którym mowa w art. 11 ust. 4 w/w ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji błędne uznanie, iż dla przyjęcia, że zasadne jest ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest ustalenie, czy tajemnica taka spełnia przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak również błędne uznanie, że ocena, czy dana informacja zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, ma charakter obiektywny i że to podmiot zobowiązany jest uprawniony do oceny, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w sytuacji, gdy ocena tej kwestii należy wyłącznie do przedsiębiorcy, którego dotyczy dana informacja. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stowarzyszenie [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziło, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej. Wskazując na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączenia dostępu do informacji publicznej, to podmiot zobowiązany powinien oceniać zaistnienie w sprawie tej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, badając każdorazowo zarówno formalny, jak i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1489/18). Zauważyć należy, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawierał art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (obecnie jest to art. 11 ust. 2). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumiano nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tle tego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Z powyższego wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny – sprowadzający się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 192/13, oraz z 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13). Tajemnicę przedsiębiorcy tylko wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w w/w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1522/15). W niektórych okolicznościach informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą też być informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność, jakkolwiek nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej. Dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest zatem wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, albowiem wykładnia językowa art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Powyższe stwierdzenie nawiązuje do dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15). Dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być zatem przesłanki formalne i materialne (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13 i 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Nie jest zatem możliwy do przyjęcia pogląd, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15), na co w istocie wskazuje argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, interpretacja art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy jest błędna. Zaaprobowanie takiego stwierdzenia czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Uznać zatem należy, iż złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast w przypadku, gdy w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 603/15). Należy bowiem ustalić, jakie informacje lub dokumenty sam przedsiębiorca uznał w tym postępowaniu za tajemnicę (co zastrzegł jako tajemnicę przedsiębiorcy) – na podstawie wniosku o wyłączenie jawności lub innych dokumentów. Następnie, tak jak w każdym innym wypadku, należy poczynić ustalenia, czy zastrzeżone informacje nie zostały już wcześniej legalnie udostępnione. Po dokonaniu takich ustaleń należy następnie ocenić, czy mamy rzeczywiście do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy i w jakim zakresie, a zakres ewentualnej tajemnicy przedsiębiorcy powinien być uzasadniony, stosownie do wymagań art. 107 § 3 K.p.a. Nie wystarczy zatem stwierdzić, że wnioskowane informacje mają wartość handlową i gospodarczą. Ową wartość należy w odpowiedni sposób uzasadnić, jeśli organ potwierdza, że może to stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny, przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt przedmiotowej sprawy uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 21 maja 2018 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Prawidłowo przyjął, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej podał jedynie, że podmioty świadczące pomoc prawną na jego rzecz nie wyraziły zgody na rezygnację z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i na udostępnienie wnioskowanych informacji. Powyższe stwierdzenie nie zostało jednak poprzedzone jakąkolwiek analizą omawianego zagadnienia, a w konsekwencji było niewystarczające i niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Spółka nie wyjaśniła, jakie działania zostały faktycznie podjęte w celu zachowania w poufności żądanych informacji, a tym samym, że został spełniony wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W sposób należyty nie rozważyła także kwestii tajemnicy przedsiębiorcy w sensie materialnym. Jak już podkreślono, dla wykazania, że wnioskowane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione nie wystarczy jedynie powołanie się na tę okoliczność. Spółka nie podała żadnych konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) w tym przypadku polega. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach i nie jest możliwe zastąpienie takiego uzasadnienia na etapie odpowiedzi na skargę przed Sądem pierwszej instancji. Ponadto zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 12a § 2 P.p.s.a. akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Dokonując wykładni tego przepisu nie można jednak pomijać specyfiki postępowania, którego przedmiotem jest odmowa udostępnienia informacji publicznej. Specyfika ta wymaga, z jednej strony załączenia do akt sprawy nośnika z żądaną informacją, a z drugiej strony uniemożliwienia nieuprawnionego zapoznania się z treścią tej informacji przez wnioskodawcę, któremu odmówiono jej udostępnienia. Niejednokrotnie odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej wiąże się bowiem z koniecznością oceny przez Sąd dokumentu źródłowego (informacji). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie ze względu na konieczność ustalenia, czy żądane informacje zawierają tajemnice przedsiębiorcy. Wprawdzie udostępnienie stronie tej części akt sprawy, w której znajdują się żądane informacje publiczne, niweczyłoby przedmiot postępowania i czyniłoby go bezprzedmiotowym z uwagi na zaspokojenie skarżącego w tym zakresie, to jednak z tego właśnie powodu powszechnie przyjmuje się, że informacja publiczna objęta odmową udostępnienia, stanowiąca załącznik do akt sprawy, nie podlega udostępnieniu wnioskodawcy w toku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2906/16). Wobec powyższego, również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.