II OW 83/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Marszałka Województwa [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającej z urzędu linię brzegu potoku postanawia: wskazać Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez wskazanie Ministra jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Marszałka Województwa [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającej z urzędu linię brzegu potoku Ł. w miejscowości Ł.. We wniosku Kolegium wskazało, iż pismem z dnia 19 marca 2018 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej przekazał mu do rozpatrzenia wskazane wyżej odwołanie. Zgodnie z art. 157 k.p.a. organem właściwym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przepis art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczasowy organ wyższego stopnia w sprawach ustalenia linii brzegu, tj. dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej zniesiono z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 525 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r.) i do spraw tych nie wskazano innego organu wyższego stopnia. Jednocześnie w innych sprawach, wymienionych w art. 545 ust. 4 ustawy, wyraźnie wskazano, iż organem wyższego stopnia jest Prezes Wód Polskich. Skoro przepisy nowej ustawy zniosły dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej jako organ wyższego stopnia, a przepisy przejściowe nie wskazują innego organu wyższego stopnia do rozpatrywania spraw o ustalenie linii brzegu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, to w takim przypadku należy przyjąć zasadę, że właściwym organem odwoławczym w tego typu sprawach zarówno w trybach zwyczajnych, jak i w trybach nadzwyczajnych będzie organ, któremu obecnie obowiązujące przepisy przyznają kompetencje do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych w trybie nowych przepisów. Takim organem - dla śródlądowych wód płynących - jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (art. 220 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Kolegium podkreśliło, że - zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. - samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, która to sytuacja w niniejszym przypadku nie zachodzi. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie był organem jednostki samorządu terytorialnego, zatem samorządowe kolegium odwoławcze nie może być uznane jako organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu na podstawie art. 17 K.p.a. W odpowiedzi na wniosek Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Minister wskazał, iż stosownie do art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczas właściwość rzeczową i instancyjną do rozstrzygania spraw o ustalenie linii brzegu określały przepisy art. 15 ust. 2 i art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organy wyższego stopnia wymienione w tych przepisach, tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej zostały zniesione z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 525 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Przepisy nowej ustawy nie przewidują możliwości, aby sprawy prowadzone przez dotychczasowe organy gospodarki wodnej kontynuowane były przez jednostki organizacyjne Wód Polskich. Prezes Wód Polskich jest organem wyższego stopnia tylko w sprawach wskazanych w art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. minister właściwy do spraw gospodarki wodnej nie był właściwy rzeczowo do rozstrzygania tych spraw jako organ I instancji, ani jako organ wyższego stopnia. Minister jest obecnie właściwy rzeczowo na podstawie art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. do rozpatrywania tego rodzaju spraw, również w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz dotyczy to spraw wszczętych po 1 stycznia 2018 r. Do niezakończonych przed tą datą postępowań odwoławczych od rozstrzygnięć starostów i marszałków województw w tym przedmiocie należy stosować ogólną zasadę wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a., według której organem wyższego stopnia wobec marszałka województwa oraz starosty jako organów samorządu terytorialnego jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Dotychczasowe organy wyższego stopnia w tych sprawach zostały zniesione, co spowodowało faktyczną niemożliwość zastosowania przepisów szczególnych (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa Wodnego z 2001 r.), zatem należy sięgnąć do art. 17 pkt 1 k.p.a., który jest także przepisem dotychczasowym i wyraża zasadę ogólną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w przedmiocie ustalenia linii brzegu wydanej w postępowaniu nieważnościowym na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zatem w świetle tych przepisów starosta, wydając decyzję o ustaleniu linii brzegu, realizował zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia był dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej, tj. organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Organ ten - zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - był również właściwy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starosty, a organem odwoławczym w postępowaniu nieważnościowym był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.). Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10). Przepisy przejściowe Prawa wodnego z 2017 r. nie określają wprost, który z wymienionych organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który przed 1 stycznia 2018 r. orzekał w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Organ wyższego stopnia, tj. Prezes Wód Polskich został wyraźnie wskazany w art. 545 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawy o ustalenie linii brzegu (wymienione w art. 545 ust. 2) zostały jednak wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu. W myśl art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Natomiast właściwość organów należy ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, ponieważ przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienia NSA z dnia 20 lipca 2018 r., II OW 14/18, z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących kompetencji organów wyższego stopnia do rozstrzygania tych spraw (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) jest również niemożliwe, ponieważ organy te zostały zniesione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (publ. ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 60), wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Taki przypadek występuje w tej sprawie, gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do końca 2017 r. był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organy te zostały zniesione na mocy art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego z 2017 r. i brak jest - w przypadku spraw o ustalenie linii brzegu - przepisu szczególnego wskazującego zarówno organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia tych spraw w pierwszej instancji, jak i organ wyższego stopnia. Nie znajdzie tu zastosowania art. 17 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiący, iż organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, gdyż nie istnieje już organ administracji, tj. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w stosunku do którego zasada ta mogłaby mieć zastosowanie. Zgodnie z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu jest właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego (pkt 1) oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących. Przepis art. 22 ustawy stanowi, iż śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3), kanałach (pkt 4). W myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 100) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister ten kieruje obecnie działem gospodarka wodna. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organem uprawionym do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu linii brzegu wydanej po 1 stycznia 2018 r. przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej jest więc ten minister. Jest on również właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od własnej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym (art. 127 § 3 k.p.a.). Zatem organ ten będzie również właściwy do rozpoznania odwołania od wydanej przed 1 stycznia 2018 r. w postępowaniu nieważnościowym decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Stanowisko Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, iż właściwym organem odwoławczym w tej sprawie powinno być - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze jest błędne, albowiem w tej sprawie decyzję w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej instancji wydał dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a więc organ administracji rządowej, natomiast - zgodnie z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem należało uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Marszałka Województwa [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającej z urzędu linię brzegu potoku jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.