II FSK 3836/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka Sędziowie NSA Antoni Hanusz WSA (del.) Małgorzata Bejgerowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 732/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. nr XLIX/661/18 w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Słupsku na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., o sygn. akt I SA/Gd 732/18, uwzględnił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w S. (dalej jako: "strona", "spółdzielnia" lub "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r., nr XLIX/661/18, w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem do tej uchwały. Sąd pierwszej instancji przedstawił w wyroku następujący stan sprawy. Wspomnianą powyżej uchwałą Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. dokonano zmiany uchwały, nr XXIX/336/16, z dnia 31 sierpnia 2016 r., w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zamieszkałej. W załączniku do uchwały określono wzór deklaracji. W części B dokumentu wskazano, że właściciel nieruchomości podaje dane nieruchomości, dla której składana jest deklaracja: ulicę, numer domu, numer lokalu oraz "miejsce gromadzenia odpadów komunalnych". Pismem z dnia 16 maja 2018 r. spółdzielnia wezwała Radę Miejską w Słupsku do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 30 maja 2018 r. Rada podjęła uchwalę, w której odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z dnia 28 lutego 2018 r., zarzucając naruszenie: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 6m ust. 1a i 1b, art. 6n ust. 1 i art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm. - w skrócie: "u.u.c.p.g."), art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. - w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Słupsku, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji w powołanym na wstępie wyroku z dnia 18 września 2018 r., o sygn. akt I SA/Gd 732/18, uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem do tej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – w skrócie: "P.p.s.a."). W motywach orzeczenia WSA w Gdańsku stwierdził, że zawisły między stronami spór, sprowadzający się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie podania informacji dotyczącej miejsca gromadzenia odpadów komunalnych jest informacją niezbędną do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należy rozstrzygnąć na korzyść spółdzielni. Informacja dotycząca miejsca gromadzenia odpadów komunalnych nie należy bowiem do danych identyfikacyjnych, które miałyby wpływ na wysokość tej opłaty. Informacja ta, wbrew twierdzeniu Rady, nie jest niezbędna do wystawienia tytułu wykonawczego, co wynika z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - w skrócie: "u.p.e.a."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zamieszczenie w deklaracji danych nie wymienionych w ustawowym wyliczeniu oznacza istotną sprzeczność z prawem uchwały w zaskarżonej części i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Wobec powyższego uznano, że treść załącznika do uchwały, nakazująca wskazanie miejsca gromadzenia odpadów komunalnych narusza przepisy art. 6m ust. 1a i 1b, art. 6j, art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g oraz art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miejska w Słupsku, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 6n, art. 6m ust. 1b i art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. poprzez uznanie, że umieszczona w deklaracji informacja dotycząca miejsca gromadzenia odpadów jest zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak i dla prawidłowego obliczenia opłaty, a jej umieszczenie w deklaracji wykracza poza delegację ustawową i jednocześnie nie zastosowanie przepisów art. 6c u.u.c.p.g. zobowiązujących do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli, na których zamieszkują i nie zamieszkują mieszkańcy, co w konsekwencji ogranicza możliwość realizacji przez organ obowiązków w tym zakresie, bowiem informacje zawarte w deklaracji mają istotne znaczenie dla organizacji odbierania odpadów, w tym z miejsc gromadzenia innych, niż adres nieruchomości w której powstają; 2) art. 6n i 6m ust. 1b u.u.c.p.g. poprzez uznanie, że umieszczona w deklaracji informacja dotycząca miejsca gromadzenia odpadów jest zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, chociaż w przypadku gdy odpady gromadzone są na innej nieruchomości, niż ta na której powstają, to jedynie informacja o miejscu ich gromadzenia pozwala na ustalenie podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłat. Wobec podniesionych zarzutów Rada wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółdzielnia, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie naruszeniu prawa materialnego, które według skarżącej kasacyjnie Rady Miejskiej w Słupsku miało postać błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zakres kompetencji gminy w zakresie stanowienia prawa lokalnego w odniesieniu do danych, które może określić w drodze uchwały i wymagać ich podania w ustalonym wzorze "deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Nie budzi wątpliwości, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi opłatę lokalną w rozumieniu art. 168 Konstytucji RP. Obowiązuje ona bowiem wyłącznie na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowi ona daninę publiczną, charakteryzuje się bowiem następującymi cechami: została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu (polega ono w szczególności na odbiorze odpadów komunalnych), jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym, należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych oraz podlega egzekucji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., o sygn. akt K 17/12, publ. w OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125). Zgodnie z art. 168 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Podstawą ustalenia daniny publicznej w drodze aktu prawa miejscowego jest zatem ustawa, a granice kompetencji gminy do stanowienia wynikać powinny z upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.). Ustawa, o której mowa w art. 168 Konstytucji RP, winna zatem co najmniej: - upoważniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o demokratycznej legitymacji; - upoważniać do stanowienia o wysokości podatków i opłat jedynie w formie aktu prawa miejscowego, który podlega należytemu ogłoszeniu oraz kontroli regionalnych izb obrachunkowych i sądów administracyjnych; - zawierać odpowiednie wytyczne dla organu jednostki samorządu terytorialnego; - regulować materię zastrzeżoną przez art. 217 Konstytucji RP dla ustawy. Z powyższego wynika, że samorządom może być przekazana część władztwa daninowego, rozumianego jako określony zakres uprawnień do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach danin, jednakże w zakresie wyraźnie określonym ustawą (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r., o sygn. akt II FSK 2568/18 - 2570/18; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast na podstawie art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego m.in. wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 6m ust. 1a u.u.c.p.g. deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na mocy art. 6m ust. 1b tej ustawy rada gminy określając wzór deklaracji, może wymagać podania następujących danych: 1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) adres nieruchomości; 3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4) numer telefonu właściciela nieruchomości; 5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; 6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego. Analiza powołanych powyżej przepisów u.s.g. i u.u.c.p.g. prowadzi do niekwestionowanego wniosku, że gmina jest upoważniona do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Podejmując taką uchwałę gmina jest jednak zobowiązania do przestrzegania ograniczeń, których źródłem są w szczególności cytowane powyżej przepisy art. 6m ust. 1a i ust. 1b u.u.c.p.g. W świetle powołanego art. 6m ust. 1a u.u.c.p.g. deklaracja zawierać może wyłącznie dane niezbędne do określenia wysokości oraz wysokość stosownych opłat związanych z odpadami komunalnymi. A contrario z przepisu tego wynika zakaz zawierania w deklaracji danych, które nie są niezbędne do określenia wysokości opłaty, niezależnie od tego czy dane te są podawane w deklaracjach obligatoryjnie czy fakultatywnie. Określając wzór deklaracji w uchwale podjętej na podstawie art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy nie jest zatem upoważniona do zawierania w jej treści danych innych niż te, które są niezbędne do określenia wysokości opłat. Sformułowany w treści art. 6m ust. 1b u.u.c.p.g. katalog danych, których podania może wymagać gmina od właściciela nieruchomości, jest katalogiem zamkniętym. Istotnym jest również, że deklaracja dotycząca opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczenie opłaty należnej od składającego taką deklarację. Uwzględniając powyższe nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n i art. 6m ust. 1b u.u.c.p.g., albowiem zapisy zawarte w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r., nr XLIX/661/18, w części B dotyczącej wzoru deklaracji, przekraczają zakres upoważnienia ustawowego udzielonego radzie gminy. Wymóg podania w deklaracji w części B, zatytułowanej "dane nieruchomości, dla której składana jest deklaracja" (poza ulicą, numerem domu, numerem lokalu), dodatkowo jeszcze "miejsca gromadzenia odpadów komunalnych" stanowczo wykracza poza sferę danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość opłaty nie jest bowiem uzależniona od lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów komunalnych. Nałożenie zatem na mieszkańca gminy obowiązku podania takiej lokalizacji jest niezgodne z art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g., który wymaga, by deklaracja zawierała wyłącznie dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Wobec powyższego stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności uchwały z dnia 28 lutego 2018 r. Rady Miejskiej w Słupsku, było zasadne. Skoro bowiem dane, zawarte w deklaracji, mają zapewnić prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i tylko temu ma służyć wymóg podania danych niezbędnych do prawidłowego obliczenia tych opłat, to niedopuszczalne jest oczekiwanie w deklaracji takich informacji, które tym celom nie służą. Dane pozyskane w wyniku złożenia oświadczenia dotyczącego "miejsca gromadzenia odpadów komunalnych" mają niewątpliwie zakres szerszy, czy inny niż niezbędny dla osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę wspomnianego celu. W rezultacie gmina nie może żądać od osoby składającej deklarację podania lokalizacji gromadzenia czy składowania odpadów komunalnych. Obowiązek taki nie wynika z przepisów u.u.c.p.g., albowiem co oczywiste nie ma to żadnego wpływu na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek wykazania żądanych w tej części danych wykracza zatem poza sferę danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie tymi odpadami. W świetle przepisów u.u.c.p.g. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być przecież uzależniona od "miejsca gromadzenia odpadów komunalnych". Reasumując pozyskanie informacji o lokalizacji składowania odpadów, nie ma wpływu i nie jest niezbędne do ustalenia wysokości stosownej opłaty związanej z odpadami komunalnymi. Wobec powyższego nieuprawnione są zarzuty naruszenia przepisów art. 6n i 6m ust. 1b u.u.c.p.g. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Rady brak wskazania miejsca gromadzenia odpadów, nawet jeżeli jest to inne miejsce niż ich powstania, nie ogranicza i nie uniemożliwia ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia stosownej opłaty. Skoro istnieje obowiązek złożenia deklaracji dla każdej nieruchomości (zamieszkałej i niezamieszkałej) na terenie gminy, to w razie niezłożenia takiej deklaracji zastosowanie znajdzie dyspozycja art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. w błędnej wykładni i zastosowaniu podnosząc, że wspomniana decyzja jest podstawą wydania tytułu wykonawczego. Autor skargi kasacyjnej pomija jednak, że ustalenie, czy złożono deklarację czy też nie, bądź ewentualnie czy istniały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, to element stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nie kwestia wykładni przepisu art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. Wobec powyższego zarzut błędnej wykładni art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g., jest także niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w samej treści zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Rada przyznała, że informacja o miejscu gromadzenia odpadów ma "istotne znaczenie dla organizacji odbierania odpadów". Tymczasem jak wcześniej wspomniano deklaracja służy obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie organizacji ich odbierania. W tej kwestii trafnie pełnomocnik spółdzielni wskazał, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, na regulację zawartą w art. 4 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia bowiem radę gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. wynika, że to regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. w pkt 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w pkt 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Wobec powyższego dane dotyczące miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, jako element organizacji ich odbioru z określonej nieruchomości może być ewentualnie przedmiotem zapisów regulaminowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego zasądzonych od Rady Miejskiej w Słupsku na rzecz spółdzielni, orzeczono w oparciu o treść art. 204 pkt 2, art. 209 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).