II OSK 3693/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 366/18 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 366/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 8 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej PGWWP lub organ) na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) ustaliło w formie informacji rocznej Gminie [...] (dalej: Skarżąca) za okres 1 stycznia 2018r. – 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 1049 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Pismem z dnia 28 marca 2018 r. Skarżąca złożyła reklamację, w której wskazała, że podstawa do ustalenia opłaty stałej dotychczas nie zaistniała, bowiem inwestycja nie została przez Gminę zrealizowana, wobec czego urządzenia nie istnieją i nie są wprowadzane ścieki do ziemi, ani do wód. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor PGWWP określił wysokości opłaty stałej na kwotę: 1049 złotych. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że opłatę stałą ustala się na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 271 ust.5 Prawa wodnego. Czynność objęta udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym jest w świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego usługą wodną, za którą należało ustalić opłatę. Z kolei niewykonanie przez Gminę inwestycji, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne pozostaje bez znaczenia dla podstawy naliczenia opłaty stałej. Od powyższej decyzji skargę wywiodła Gmina [...] zarzucając, że organ w sposób niezgodny z prawem, wywodzi obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi pomimo, że nie został zrealizowany obiekt, którego dotyczy udzielone pozwolenie wodnoprawne, a tym samym nie istnieją jeszcze warunki umożliwiające jakiekolwiek odprowadzanie ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zasadność wniesionej skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obejmująca także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych jest immamentnie związana z istnieniem zarówno faktycznych możliwości realizacji takiej usługi, jak i istnieniem urządzeń wodnych służących do jej realizacji. Zdaniem Sądu okoliczności te powinny być przedmiotem wnikliwych ustaleń organu, których w niniejszej sprawie zabrakło. Natomiast sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza jeszcze możliwości szczególnego korzystania z wód, zwłaszcza, że obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych posiada jedynie podmiot, który rzeczywiście wody takie odprowadza za pomocą wykonanych, na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego urządzeń. Podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 35 ust.1 w zw. z art. 286 ust. 1 pkt 2, art. 270 ust. 8 i art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, iż obowiązek poniesienia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi obciąża podmiot, który dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, jednocześnie zobowiązuje właściwy organ do zapewnienia możliwości ich odprowadzania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, mimo że podstawą ustalenia opłaty stałej jest wyłącznie obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, a nie fakt istnienia instalacji, którą ścieki są odprowadzane. II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. 1.art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego, poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi jest immamentnie związana z istnieniem faktycznych możliwości realizacji takiej usługi, podczas, gdy treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie powszechne, zwykłe lub szczególne; 2. art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2017 r. poz.1566 ze zm., dalej: "Pr. wod.") oraz przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). W ocenie Sądu I instancji prawidłowa wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można naliczyć tylko wówczas, gdy ścieki są faktycznie odprowadzane. Natomiast zdaniem organu taka opłata jest należna z samego faktu wydania pozwolenia wodnoprawnego i wynika już z faktu zapewnienia możliwości odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 271 ust. 1 pkt 4 Pr. wod. wyraźnie wskazuje, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (...) ustalają Wody Polskie. Zatem treść tego przepisu wprowadza zasadę, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Zasadę ustalania opłaty za korzystanie z zasobów środowiska (wód), o której mowa w art. 271 ust. 1 Pr. wod. należy odróżnić od zasady ustalania wysokości tej opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 5 Pr. wod., przy czym również w treści tego przepisu mowa jest o wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi Nadto nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości opłaty stałej wywodzić wymagalności samego świadczenia. Z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika bowiem, że opłatę stałą ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a do tego sprowadza się stanowisko organu, zgodnie z którym bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego skutkuje nałożeniem opłaty stałej, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, poprzez wprowadzanie do nich ścieków. Z przepisów tych natomiast wynika, że opłatę stałą ustala się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, czyli korzystanie z wód na podstawie udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza że dopiero korzystanie z wód skutkuje obowiązkiem ponoszenia opłat, których wysokość ustalana jest na podstawie art. 271 ust. 5 Pr. wod. Organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne, które faktycznie działają ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2019r. sygn. akt II SA/Go 933/18). Dalej wskazać należy, iż opłaty za korzystanie z wód (pobór wód lub wprowadzanie do nich ścieków) mają charakter danin publicznych, za które uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Na taki właśnie charakter opłat wskazuje art. 300 ust. 1 Pr. wod., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Dlatego też w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdzie organy administracji publicznej zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygają wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (por. wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09, OTK-A 2013/6/80). Z kolei odnosząc się do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 270 ust. 8 Pr. wod., pomijając ich wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), stwierdzić należy, że to, iż z treści art. 35 ust. 3 pkt 5 Pr. wod. wynika, że wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną, a art. 35 ust. 1 definiuje usługę wodną jako zapewnienie możliwości korzystania z wód, nie wynika, że istnieje możliwość naliczania opłaty stałej pomimo, że podmiot faktycznie z tej usługi nie korzysta. Konsekwentnie bowiem z art. 268 ust. 1 pkt 2 Pr. wod. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi, a nie z taką możliwością. Zgodnie z art. 270 ust. 8 Pr. wod., opłata za usługi wodne w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu, istnieje jedna opłata za wprowadzanie ścieków, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że tylko opłata zmienna zależna jest od ilości i jakości ścieków wprowadzanych, co nie oznacza, że opłatę stałą można pobierać również wówczas gdy takie ścieki nie są odprowadzane. Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, niewątpliwie mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne i służy również ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 Pr. wod.). Usługa wodna jest zatem realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do wprowadzania ścieków, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 Pr. wod. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i uznać je należy za prawidłowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 469/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 573/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 343/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 329/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Bk 445/19, CBOSA). W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do usług wodnych, na korzystanie z których pozwolenie wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów ustawy Prawo wodne z 2017r. Dodać należy, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które organ ustalił opłatę stałą zostało wydane w dniu 1 września 2009 r. i dotyczyło wprowadzania do rzeki [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z projektowanej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków, która jednak nie powstała. Wskazać należy, iż wykładnia przepisów nie usprawiedliwia rozstrzygania przez organy administracji wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7a ust. 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Do zasady tej, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie zastosował się organ wydając decyzję będącą przedmiotem kontroli sądu. Konsekwencją dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, jest również prawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji wodnej nie dokonał należycie ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wprowadzania ścieków do rzeki [...] przez projektowaną oczyszczalnie ścieków, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.