II GSK 701/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Lu 12/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie określenia dworców komunikacyjnych na terenie Miasta B. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Burmistrza Miasta B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Lu 12/17 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie określenia dworców komunikacyjnych na terenie Miasta B.. A. Sp. z o.o. zaskarżyło powyższy wyrok w całości i powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 867 ze zm., dalej: ustawa o publicznym transporcie zbiorowym), poprzez ich niewłaściwą wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie ma charakter dyskrecjonalny; 2. art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, co doprowadziło do uznania przez Sąd za zasadny brak podjęcia jakichkolwiek działań organu zmierzających do wystąpienia do Rady Miasta B. z inicjatywą podjęcia uchwały, pomimo spełnienia przez dworzec, będący własnością skarżącego, wymogów dla tego typu obiektów wskazanych w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym i uzasadnionego interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia; 3. art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że Rada Miasta B. nie jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie określenia dworców komunikacyjnych na terenie Miasta B., których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników, co doprowadziło do braku podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do wystąpienia do Rady Miasta B. z inicjatywą podjęcia tej uchwały. Strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie na podstawie art. 188 w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczenia reformatoryjnego, poprzez uwzględnienie skargi i nakazanie organowi, na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g., przygotowania projektu uchwały w sprawie określenia dworców komunikacyjnych na terenie Gminy Miasto B., których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz wystąpienie do Rady Miasta B. z inicjatywą podjęcia tej uchwały; 2. w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą podstawy do wydania orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 185 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 3. na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym z uwagi na zrzeczenie się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, a w związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na bezczynność Burmistrza Gminy B. polegającą, według skarżącej, "(...) na braku przygotowania przez organ projektu uchwały w sprawie określenia dworców komunikacyjnych na terenie Gminy Miasto B., których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz wystąpienia do Rady Miasta B. z inicjatywą podjęcia tej uchwały(...)", wyraził pogląd, że Burmistrz Miasta B. miałby obowiązek przygotowania projektu uchwały tylko wówczas gdyby Rada Miasta B. była zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie określenia dworców komunikacyjnych na terenie Gminy Miasto B., których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego. Zdaniem WSA przy interpretacji art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w którym strona skarżącą upatrywała obowiązku uchwałodawczego Rady Miasta B., należy mieć na uwadze treść art. 15 ust. 2 tej ustawy, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że obowiązek określenia przystanków komunikacyjnych i dworców w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego odnosi się wyłącznie do tych przystanków i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest dana jednostka samorządu terytorialnego. Z kolei strona skarżąca, uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, podniosła, że będąc właścicielem dworca autobusowego położonego w B. przy ul. [...] i prowadząc działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób ma istotny interes gospodarczy w uzyskaniu "urzędowego" potwierdzenia pełnienia przez ten obiekt funkcji dworca w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym. W opinii strony, art. 15 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyłączają kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia dworców komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji skarga na bezczynność Burmistrza Miasta B. została wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio (art. 101a ust. 1u.s.g.). Skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały (np. art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta) skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia. Ta sama zasada znajdzie zastosowanie w przypadku bezczynności polegającej na zaniechaniu przygotowania projektu uchwały. Skarga wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może być skuteczna, tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że w obowiązującym porządku prawnym istnieje unormowanie obligujące wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przygotowania projektu uchwały. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył tego, czy Rada Miasta B. była zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie określenia przystanków i dworców, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz informowania o stawce opłat za korzystanie z tych obiektów oraz, czy Burmistrz Miasta B. miał obowiązek przygotowania projektu takiej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powoływanego przez skarżącą art. 15 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym takie obowiązki nie wynikają. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określa jedno z zadań z zakresu organizowania publicznego transportu zbiorowego, należących do organizatora publicznego transportu zbiorowego, nie wskazując przy tym, w jaki sposób zadanie to powinno być realizowane, w szczególności, że wymagane jest w tym zakresie podjęcie uchwały przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew stanowisku skarżącej, taka forma wykonywania przez organizatora publicznego transportu zbiorowego zadania, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie wynika także z treści art. 15 ust. 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z powołanego ostatnio przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego tylko wówczas, gdy chodzi o przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest ta jednostka samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca ujął zadania z zakresu organizowania publicznego transportu drogowego w kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 15 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rozróżniając w sposób wyraźny, na czym polega określanie przystanków komunikacyjnych i dworców w przypadku, gdy ich właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego (pkt 6) oraz gdy właścicielem lub zarządzającym jest inny podmiot (pkt 7). Konwencja językowa przyjęta w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że obowiązek podjęcia uchwały odnosi się wyłącznie do zadania określonego w art. 15 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Trzeba dodać, że właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do podjęcia wspomnianej uchwały niezależnie od tego, czy jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W nawiązaniu do dotychczasowych rozważań należy zauważyć, iż z treści art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest jedynym podmiotem, który przygotowuje projekty uchwał. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje także innym podmiotom, w tym organowi stanowiącemu gminy. O istnieniu obowiązku przygotowania projektu uchwały przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), którego naruszenie może być postrzegane jako bezczynność w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g., można mówić tylko wtedy, gdy taki obowiązek przewiduje przepis prawa. Tytułem przykładu można wskazać obowiązek przygotowania projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz projektu uchwały budżetowej (art. 233 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Wobec tego, gdyby nawet założyć, że określenie przystanków komunikacyjnych i dworców, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, powinno nastąpić w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że zaniechanie przygotowania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu uchwały stanowi bezczynność organu w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Ustawodawca nie nałożył bowiem na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku przygotowania projektu takiej uchwały, zaś o bezczynności w rozumieniu art. 101a ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. można mówić tylko wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanej prawem. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że skarga dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta B. w zakresie przygotowania projektu uchwały, oraz ustalenie odnośnie do nieistnienia nakazanego prawem obowiązku wykonania takiej czynności, uznał, że wszystkie podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika Burmistrza Miasta B. za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.