III OSK 726/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 197/18 w sprawie ze skargi A. U. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. M. pełnomocnika Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 197/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. U. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę w części dotyczącej zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej (pkt 1) oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 58 § 3 odrzucił skargę w części dotyczącej związku schorzenia ze służbą wojskową (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie związku stwierdzonego schorzenia ze służbą i powiązanej z tym kwestii ustalenia grupy inwalidzkiej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Sąd ten uznał, że sprawa ta nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W zakresie orzeczenia rozstrzygającego o zdolności do służby wojskowej, Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe. Brak umożliwienia wypowiedzenia się strony postępowania pozostaje bez wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Orzeczenie opiera się wyłącznie na wiedzy fachowej członków komisji lekarskiej. W tego typu sprawach ww. członkowie ustalają stan faktyczny, bazując na wiedzy fachowej, a nie na oświadczeniach stron czy zeznaniach świadków. Zatem oświadczenia pacjenta nie wpływają na wynik diagnozy. Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone orzeczenie zostało poprawnie uzasadnione i uwzględniało zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sąd wziął pod uwagę, że kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w zakresie legalności zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem i skargę oddalił. Skargę kasacyjną złożył A. U., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że "WSA nie jest władny oceniać stanu faktycznego ustalonego przez członków komisji lekarskiej – gdy tymczasem jeżeli to ustalenie stanu faktycznego nie jest prawidłowe to WSA miał prawo poddać je kontroli; to uchybienie WSA doprowadziło do oddalenia skargi w części dotyczącej zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. To wskazuje, że jeżeli WSA zaprezentowałby prawidłowe podejście do tejże kwestii, to poddane winny być krytycznej ocenie wywody komisji wojskowej zwłaszcza przez pryzmat dostarczonej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej; mianowicie - skoro owoce pracy komisji cechują się znamionami alogiczności zaś kierowane względem nich zarzuty skarżącego są trafne i podparte wiedzą medyczną, to nie ma powodu, by przejść obojętnie nad tymi zarzutami skarżącego czyniącymi stanowisko komisji lekarskiej materiałem nienadającym się do stanowienia prawidłowej podstawy orzekania, b) niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu przez wadliwe sprawowanie tej funkcji polegającej na odrzuceniu skargi, co do badania związku schorzenia ze służbą wojskową, a tym samym naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez uznanie, że "w zakresie badania związku schorzenia ze służbą wojskową WSA nie jest władny sprawować kontroli sądowo administracyjnej – gdy tymczasem to orzeczenie w tym zakresie to orzeczenie które powinno być przedmiotem zainteresowania sądu i winno być merytorycznie zbadane, jako mające byt autonomiczny i kreujące w sposób władczy indywidualną sytuację jednostki a zatem winno być poddane kontroli sądowo administracyjnej bowiem jest to akt publicznej działalności administracyjnej względem podporządkowanemu przepisom obywatelowi". W oparciu o tak sformułowane zarzuty A. U. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi w całości. Ponadto wniósł o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu, przez zasądzenie "od pozwanego na rzecz wnioskodawcy" kosztów postępowania według norm przepisanych, za wszystkie instancje, "w tym za postępowania wywołane niniejszą skargą". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był poddać kontroli ustalenie stanu faktycznego przez lekarską komisję wojskową. Prawidłowe podejście do tej kwestii powinno skutkować krytyczną oceną wywodów komisji wojskowej, zwłaszcza przez pryzmat dostarczonej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej. Ocena dokonana przez komisję jest alogiczna, zaś kierowane przez skarżącego zarzuty są trafne i podparte wiedzą medyczną. W odniesieniu do częściowego odrzucenia skargi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że orzeczenie w tym zakresie miało byt autonomiczny i kreowało w sposób władczy indywidualną sytuację jednostki. Powinno zatem zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie "na rzecz pełnomocnika Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. kosztów postępowania kasacyjnego". W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wskazano, że prawidłowość ustaleń w zakresie ustalenia związku schorzenia ze służbą wojskową jest przedmiotem rozpoznania przez właściwy sąd powszechny. Ponadto pełnomocnik organu podkreślił, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów ani nie uprawdopodobnił tezy o związku przebytego udaru niedokrwiennego z pełnioną służbą wojskową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090)COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest zasadny pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w przyjęciu, "że WSA nie jest władny oceniać stanu faktycznego ustalonego przez członków komisji lekarskiej – gdy tymczasem jeżeli to ustalenie stanu faktycznego nie jest prawidłowe to WSA miał prawo poddać je kontroli". Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09). Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Odnosząc się zatem do wskazanych wymogów uzasadnienia wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, akceptując je. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę w części dotyczącej zdolności skarżącego do pełnienia służby. Przedstawiony tok rozumowania Sądu I instancji w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera pełną ocenę sprawy na gruncie przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia oraz wskazanie właściwego (według Sądu pierwszej instancji) podmiotu, jakim jest sąd powszechny do rozpoznania sprawy w zakresie badania związku schorzenia skarżącego ze służbą. Zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej uzasadniając omawiany zarzut. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie uznał, że "nie jest władny oceniać stanu faktycznego ustalonego przez członków komisji lekarskiej". Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stan faktyczny w sprawach, których przedmiotem jest zdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej komisje lekarskie ustalają przede wszystkim na podstawie wyników badań żołnierza i bazując na swojej wiedzy fachowej a nie na oświadczeniach żołnierza czy zeznaniach świadków. Sąd pierwszej instancji przyjął, że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń komisji. Natomiast oceniając poprawność skarżonego orzeczenia, Sąd pierwszej instancji doszedł do trafnego przekonania, iż zostało ono poprawnie uzasadnione, z uwzględnieniem materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania. Ponadto prawidłowo wyjaśnił, iż Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny merytorycznej trafności skarżonego orzeczenia w zakresie postawionej przez lekarzy diagnozy. Nie posiada bowiem wiedzy specjalistycznej w zakresie medycyny. Ustawodawca tworząc przepisy regulujące postępowanie przed Sądami administracyjnymi nie wyposażył sądów administracyjnych w stosowne instrumentarium procesowe, umożliwiające np. przy pomocy opinii biegłych sądowych, dokonywanie merytorycznej oceny diagnozy postawionej przez komisję. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nie mógł się wypowiadać co do tego, czy diagnoza postawiona przez komisję lekarską jest merytorycznie poprawna czy też nie. W rezultacie nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Skoro tak, to Sąd ten nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem podnosząc omawiany wyżej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wykazano, że były przesłanki do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w części dotyczącej zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), dalej jako p.u.s.a. Autor skargi kasacyjnej zmierzał do podważenia stanowiska Sądu, który odrzucił skargę w części dotyczącej związku schorzenia ze służbą wojskową. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie związku schorzenia ze służbą wojskową jedynie pod względem formalnym. Nie rozpoznał skargi na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w tym zakresie merytorycznie, ponieważ uznał, że sąd administracyjny nie jest właściwy rzeczowo, bowiem właściwy jest sąd powszechny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tego rodzaju orzeczenia nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt, OPS 8/97, ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 39; podobnie: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, PiP z 2000 r., zeszyt 5, s. 114; por. także /w:/ postanowienie WSA w Warszawie z 27 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 525/13). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w postanowieniu z 6 stycznia 2000 r., sygn. akt OSA 1/00 (ONSA 2001/2/47) stwierdził wyraźnie, że od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego (rentowego), skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje. NSA uznał, że orzeczenia te nie mają autonomicznego bytu, zaś wydawane są na użytek innych postępowań i nie zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Jednocześnie, NSA uznał, że w sprawach, na potrzeby których wydawane są takie orzeczenia, właściwy jest sąd powszechny (art. 22 ust. 4 o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową). Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę w zakresie związku schorzenia ze służbą wojskową. Zatem, Sąd pierwszej instancji co prawda nie ocenił legalności zaskarżonego orzeczenia w omawianym zakresie ale zastosował środek przewidziany w ustawie, tj. w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Brak zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako przyjętej przez Sąd podstawy odrzucenia skargi w części, uniemożliwia polemikę z lakonicznym i nie do końca zrozumiałym stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, zmierzającym do podważenia stanowiska Sądu w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Wniosek pełnomocnika Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z braku przesłanek z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ stosownie do tego przepisu podmiotem uprawnionym do żądania zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jest wyłącznie organ a nie jego pełnomocnik.