II OSK 579/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2789/17 w sprawie ze skargi B. W. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2789/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], nakazującej B. W. i T. W. rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] o wysokości ok. 0,90 m do 1,10 m w granicy działek nr [...] i [...], obr. [...] oraz o wysokości ok. 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. W. i T. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez ich błędne zastosowanie, tj.: I. naruszenie art. 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie co do istoty sprawy, a w szczególności oparcie całości orzeczenia na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinien zostać załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym, a w związku z tym zarzucić należy brak weryfikacji merytorycznej decyzji organu administracji publicznej, w tym weryfikacji czy rzeczywiście nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, objętej skargą – decyzji rozbiórkowej; II. naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 3 § w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 w zw. z art. 134 § 1" p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie, polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a to z uwagi na całkowite pominięcie zarzutów skarżących, podniesionych w skardze, wskazujących naruszenia przepisów k.p.a., mających istotny wpływ na rozpoznanie sprawy, a stawianych Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego poprzez pozbawienie skarżących prawa do wykazywania swych racji i twierdzeń w toku postępowania administracyjnego, czyli art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 233 k.p.a.; III. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy orzekania, a to przyjęcia, za podstawę orzekania, że skarżący wybudowali bez stosownego pozwolenia na budowę ogrodzenie (mur), na którym założona została siatka ogrodzeniowa na działce nr [...], obr. [...] o wysokości ok. 0,90 m do 1,10 m w granicy działek [...] i [...], obr. [...] oraz o wysokości ok. 0,40 m do 1,0 m w granicy działek [...] i [...], obr. [...], podczas gdy skarżący podnosili, że stan faktyczny został oparty o błędne ustalenia, mimo że dokumenty i informacje pozwalające na jego właściwe ustalenie pozostawały w dyspozycji organu wydającego decyzję rozbiórkową, co właśnie może stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2789/17 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że to zaniedbania organów nadzoru budowlanego doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie lokalizacji konstrukcji, której rozbiórkę nakazano, a w konsekwencji do wydania nakazu rozbiórki konstrukcji, która nie istnieje na działce nr [...], obr. [...]. Skarżący kasacyjnie dodali też, że błędy organów nadzoru budowlanego doprowadziły do uznania, że na działce nr [...], obr. [...] usytuowana jest konstrukcja, która stanowi mur oporowy, podczas gdy na działce tej znajduje się jedynie fragment ogrodzenia, którego większa część znajduje się na działkach nr [...] i [...], obr. [...]. Ogrodzenie to, ich zdaniem, ma na celu tylko oddzielenie od siebie części terenu – nie pełni jednocześnie funkcji zabezpieczania przed osuwaniem się ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a, przepisu, który dotyczy zakresu obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zawiera definicję legalną sprawy sądowo-administracyjnej. Autorowi skargi kasacyjnej być może chodziło o naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jednak sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Chybiony jest zarzut naruszenia "art. 3 § w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a." (prawdopodobnie omyłkowo nie wskazano § 1). Zgodnie z tym przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a., który dotyczy podstaw wyrokowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że artykuł ten podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne - składa się z trzech paragrafów. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisu, który jego zdaniem został naruszony, gdyż jak już podniesiono wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Niemniej jednak można wyjaśnić skarżącym kasacyjnie, że art. 133 § 1 p.p.s.a. (zapewne o ten przepis chodziło autorowi skargi) stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Tak się w niniejszej sprawie nie stało. Niezrozumiałym jest także, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu z punktu III. skargi kasacyjnej - naruszenia przez sąd wojewódzki art.141 § 4 p.p.s.a. "poprzez brak wskazania podstawy orzekania, a to przyjęcia, za podstawę orzekania, że skarżący wybudowali bez stosownego pozwolenia na budowę ogrodzenie (mur) (...), podczas gdy skarżący podnosili, że stan faktyczny został oparty o błędne ustalenia (...)". Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyjaśnił dlaczego zaskarżona decyzja odpowiada prawu, choć nie w pełni zaaprobował jej uzasadnienie. Po raz kolejny należy przypomnieć, że kwestionowana przez skarżących kasacyjnie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]czerwca 2011r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiatu [...] z [...] kwietnia 2011r. nakazującą im dokonanie rozbiórki muru oporowego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] była kontrolowana wyrokiem WSA w Krakowie z 8 grudnia 2011r. sygn. II SA/Kr 1426/11 , oddalającym skargę B. W. i T. W. Orzeczenie to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem z 8 stycznia 2014r. sygn. II OSK 1801/12. Z uzasadnienia wskazanego wyroku NSA jednoznacznie wynika, że B. i T. W. wybudowali, bez stosownego pozwolenia na budowę, mur na którym założona została siatka ogrodzeniowa na działce nr [...], obr. [...], o wysokości około 0,90m do 1.10m w granicy działek [...] i [...][...] oraz o wysokości około 0,40m do 1 m w granicy działek [...] i [...] obręb [...]. Okoliczność ta została zatem już ostatecznie przesądzona. Z tych względów ma rację sąd wojewódzki, że organy orzekające w sprawie mogły stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009r. sygn. I OPS 6/09 załatwić sprawę formalnie wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zamiast rozpoznawać ją merytorycznie i wydawać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Trafnie też zauważył sąd I instancji, że okoliczność wskazana przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w postaci ujawnienia się nowych dowodów ("szkic pomiarowy" wykonany przez geodetę M. K.), istniejących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, które nie były znane organowi administracji mogą być przedmiotem ewentualnego postępowania wznowieniowego na podstawie art.145 § 1 pkt.5) k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).