I OSK 828/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Wa 1130/17 w sprawie ze skargi Ł. D. na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1808/16 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Ł. D. na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1130/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. D. na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1808/16 wymierzył Wójtowi Gminy D. grzywnę w wysokości 300 zł. Stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy D. w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Ł. D. zwrócił się do Urzędu Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: dokumentów związanych z budową kanalizacji sanitarnej we wsi D. w latach 1998 - 2008, włączając w to plany, projekty budowlane a także sprawozdania z ich realizacji, informacji na temat ilości zrealizowanych przyłączy kanalizacyjnych oraz rozbudowy sieci kanalizacyjnej w latach 2010 - 2015 oraz sposobu finansowania ich budowy ze wskazaniem czy koszt budowy sieci ponosił Zakład Gospodarki Komunalnej czy też inwestor, który wnosił o przyłączenie nieruchomości. W dniu [...] sierpnia 2015r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z bezczynnością Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2016r., sygn. akt II SAB 966/15, oddalił skargę w zakresie pkt. 1 wniosku. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1808/16, uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku i zobowiązał Wójta Gminy D. do rozpatrzenia punktu 1 wniosku Ł. D. z dnia [...] czerwca r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z aktami administracyjnymi sprawy, doręczono Wójtowi Gminy D. w dniu [...] grudnia 2016 r., zaś skarżący wezwał organ do wykonania wyroku pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. W skardze z dnia [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez Wójta Gminy D. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1808/16, skarżący Ł. D. wniósł o: wymierzenie organowi na podstawie art. 154 § 1 w zw. z § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywny w wysokości [...] zł tj. trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r.. przyznanie na podstawie art. 154 § 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł tj. dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi, wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – skarżący podał, że pod pojęciem "niewykonanie wyroku" należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. W rozpoznawanej sprawie organ miał 14 dni na udzielenie skarżącemu stosownej informacji, zaś akta sprawy z Sądu otrzymał najprawdopodobniej w listopadzie 2016 r. Od tego czasu organ nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu wykonanie wyroku sądu. Tym samym nie wykonuje orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego od ponad 6 miesięcy od jego wydania. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że po otrzymaniu wyroku oraz akt sprawy o sygn. akt I OSK 1808/16, podjął działania w celu wykonania wyroku, które polegały na odszukaniu dokumentu, którego udostępnienia domagał się skarżący. Ponadto na bieżąco kilkakrotnie informował skarżącego o przebiegu realizacji jego wniosku i w dniu [...] maja 2017 r. przekazał wymienionemu w drodze elektronicznej skan koncepcji programowej kanalizacji sanitarnej dla gminy D. wraz z innymi dokumentami, o których udostępnienie w innych pismach wnosił skarżący. Nie może być zatem mowy o niewykonaniu prawomocnego wyroku. Wskazał jednocześnie, iż wykonanie wyroku miało miejsce przed wniesieniem skargi. Z tych względów skarga pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw. Ponadto podał, iż pracownik Urzędu Gminy D., po otrzymaniu skargi kilkakrotnie kontaktował się ze skarżącym, który choć nie potwierdził bezpośrednio faktu otrzymania dokumentu, do którego Sąd w powyższym wyroku zobowiązał organ, ale zawahał się w trakcie ponownego sprawdzania odebranej poczty. Pomimo to pracownik Urzędu Gminy D. ponownie przesłał mailla z załączonymi dokumentami, którego wysłał [...] maja 2017 r. Po ponownym otrzymaniu dokumentów skarżący deklarował cofnięcie skargi w przedmiotowej sprawie, lecz ostatecznie w następnej rozmowie telefonicznej poinformował organ, że skoro już poniósł koszty zastępstwa w przedmiotowej sprawie, to skargi nie wycofa. Cała korespondencja Urzędu Gminy ze skarżącym była prowadzona za pośrednictwem poczty elektronicznej i ani przed [...] maja 2017 r., ani po tym dniu skarżący podnosił, że nie otrzymał przekazanych dokumentów. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd wskazał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie, organ nie zrealizował wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1808/16 w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, bowiem wyrok wraz z aktami administracyjnymi sprawy został doręczony organowi w dniu [...] grudnia 2016 r. i w tej sytuacji Wójt Gminy D. winien był udostępnić skarżącemu żądaną informację do dnia [...] stycznia 2017 r., a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu [...] maja 2017 r. To zaś z kolei sprawia, że żądanie wymierzenia organowi grzywny, jest uzasadnione. Sąd wskazał, że organ nie pozostawał całkowicie obojętny w wykonaniu wyroku, bowiem prowadził ze skarżącym korespondencję i rozmowy telefoniczne oraz przepraszał skarżącego za zaistniałe opóźnienie, a nadto że wnioskowana informacja publiczna nie była archiwizowana i ostatecznie odnaleziono ją przypadkowo. Z tego też powodu wymierzona grzywna mieści się w dolnych ustawowych granicach. Z przytoczonych powodów Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzone uchybienie nie ma charakteru kwalifikowanego i mając powyższe na uwadze stwierdzono, że bezczynność Wójta Gminy D. w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wynikała ona z zamiaru lekceważenia skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy D., domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 154 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na niewykonanie przez Wójta Gminy D. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1808/16 w zakresie żądania wymierzenia Wójtowi Gminy D. grzywny pomimo, iż wykonanie przedmiotowego wyroku przez organ miało miejsce prawie dwa miesiące przed dniem wniesieniem skargi; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez organ oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 3 p.p.s.a. oczywistym jest, iż dopiero wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie uzasadnia umorzenia postępowania ani oddalenia skargi. Ustawodawca nie przewidział takich samych uregulowań odnośnie wykonania wyroku po otrzymaniu pisemnego wezwania do jego wykonania. Przeciwnie wykonanie wyroku, nawet spóźnione, przed lub po otrzymaniu wezwania do wykonania wyroku, ale mające miejsce przed wniesieniem skargi, uniemożliwia wymierzenie organowi grzywny. Przyjęcie stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku prowadziłoby w istocie do absurdalnego wniosku, iż wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy nie ma absolutnie żadnej racji bytu, zaś skarga w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a nie jest skargą na niewykonanie wyroku, lecz skargą na niewykonanie lub przewlekłość w wykonaniu wyroku, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył także art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienie wyroku. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przedstawienia stanowisk stron oraz stwierdzenia o zasadności uwzględnienia skargi, całkowicie pominął podnoszone przez organ okoliczności związane z wykonaniem wyroku przed wniesieniem skargi oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Treść uzasadnienia winna umożliwić przede wszystkim stronom postępowania, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za wydanym rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Celem instytucji skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego zawartej w powołanym przepisie jest zapewnienie skuteczności wyrokowi sądu. Nie zmierza do tego celu wnoszenie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. już po wykonaniu wyroku przez organ administracji, nawet, gdy to wykonanie nastąpiło z naruszeniem określonego w wyroku terminu. Dlatego też nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że oceniając zasadność skardze wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w czasie wnoszenia skargi. Zatem wykonanie wyroku sądu przed wniesieniem skargi jest negatywną przesłanką - uniemożliwiającą uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016 str. 629 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, Warszawa 2016. str. 911-912). Ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji i niekwestionowane przez strony postępowania obejmują datę wykonania przez Wójta Gminy D. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1808/16. Datą tą jest dzień 12 maja 2017r. Skargę do sądu administracyjnego na niewykonanie przez Wójta Gminy D. powyższego wyroku wniesiono w dniu 10 lipca 2017r., a zatem już po jego wykonaniu przez organ. Słusznie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. skoro przepisy te zastosowano, pomimo wykonania wyroku NSA jeszcze przed wniesieniem skargi. Uzasadniony był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w żadnej mierze oceny prawnej wpływu faktu wykonania wyroku sądu przed wniesieniem skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. na zasadność takiej skargi. W powyższych okolicznościach sprawy należało uznać, że jej istota została wyjaśniona w sposób umożliwiający jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a., a zatem na podstawie tego przepisu w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę.