I OSK 5/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 293/18 w sprawie ze skargi M. S. i G. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. i G. S. kwotę 734 (siedemset trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 293/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. S. i G. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją Burmistrza C. z [...] lutego 2001 r., znak: [...], zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w obrębie P., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. [...]. Powstała w wyniku podziału działka oznaczona nr geod. [...] o pow. [...] ha, przeznaczona pod drogę publiczną, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się własnością Gminy C. Starosta B. decyzją z [...] września 2017 r. ustalił na rzecz G. S. i M. S. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie P., gmina C. Odszkodowanie ustalono w wysokości [...] zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] listopada 2016 r. Do wypłaty odszkodowania w terminie określonym w decyzji zobowiązano Burmistrza C. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań G. S. i M. S., decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oddalając skargę M. S. i G. S. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził m.in., że istota zagadnienia sprowadza się do oceny przez Sąd prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Skarżący wskazują bowiem na wadliwość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości działki nr [...], który w ich ocenie zaniża kwotę ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy administracji, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego z [...] listopada 2016 r., nie naruszyły przepisów postępowania. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wycena ta nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, a operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy A. W. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działki nr [...] wydzielonej pod drogi z gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] sierpnia 2000 r. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wyjaśnił, że skoro w dniu wydania decyzji w/w działka była przeznaczona w planie miejscowym pod drogi gminne, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową przeznaczonej pod drogę publiczną działki oszacowano w analizie porównawczej metodą porównania parami, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, rozszerzając rynek lokalny o obręby położone na obszarze gminy T. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości dopuszczalność objęcia przedmiotem badania rynku powiatowego, albowiem rynek ten obok rynku gminnego stanowi rynek lokalny, o którym mowa w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny. Stąd też, skoro na terenie gminy C. w okresie poprzedzającym wycenę, były notowane dwie transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych, to rzeczoznawca zasadnie rozszerzył rynek lokalny na teren gminy T. Z analizy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca odnotował 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podobnych do siebie pod względem położenia, powierzchni i kształtu działki, dostępu do uzbrojenia i przeznaczenia. Do analizy przyjął 3 nieruchomości, których ceny kształtowały się w wysokości [...] zł/m2, [...] zł/m2 i [...] zł/m² powierzchni gruntu. Po określeniu wag cech rynkowych i uwzględnieniu cech porównawczych, cena wycenianej działki wyniosła [...] zł/m2. Po przemnożeniu otrzymanej ceny przez powierzchnię działki, dało to kwotę [...] zł. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy biegła trafnie zastosowała regulację z § 36 ust. 4 omawianego rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik M. S. i G. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 134 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną subsumpcję i uznanie, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że wycena nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, a operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy rzeczoznawca niedysponował wystarczającą liczbą transakcji przyjętych do porównania, zaś katalog nieruchomości przyjętych do porównania nie spełnia kryteriów porównywalności z nieruchomościami stanowiącymi przedmiot wyceny, - art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, bądź dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i oddalenie skargi pomimo, iż w zaskarżonej decyzji dopuszczono się obrazy prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1-3 oraz art 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa. w zw. z art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady równego traktowania, w sytuacji gdy identyczny operat został sporządzony w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki sąsiadujące o nr [...] oraz [...], decyzje ustalające odszkodowanie zostały również zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który w postępowaniach toczących się pod sygn. akt II SA/Bk 236/18 oraz II SA/Bk 156/18 uchylił zaskarżone decyzje, przychylając się do zarzutów strony, w związku z czym oddalenie skargi w niniejszym postępowaniu stoi w całkowitej sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą dwie identyczne pod względem faktycznym i prawnym sprawy winny być rozstrzygnięte podobnie, - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji oraz uznaniu, iż organy obu instancji trafnie oceniły, że wycena bieglej nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie, fachowo, operat odzwierciedla wartość rynkową nieruchomości, biegła zaś odniosła się do zarzutów "krótko, ale treściwie", pomimo że wyjaśnienia biegłej nie stanowią wyczerpującego ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów, nie wyjaśniają w żadnej mierze wątpliwości strony i nie dostarczają ani stronie, ani organom wiadomości niezbędnych do prawidłowej analizy operatu, zaś w samym operacie jako nieruchomości podobne przyjęto nieruchomości o powierzchni od [...] m2 do [...] m2, a więc dziesięciokrotnie mniejsze albo ponad trzykrotnie większe od wycenianej nieruchomości, - art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa, art. 141 § 4 ppsa. w zw. z art. 80 kpa, poprzez potwierdzenie słuszności oceny operatu przez organ jako spójnego, pewnego i rzetelnego oraz pominięcie braku odpowiednich czynności kontrolnych organów, w sytuacji gdy do organu należy ocena przedłożonego operatu nie tylko pod względem formalnym, ale także pod względem oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, organy zaś ograniczyły się wyłącznie do oceny względów formalnych i zupełnie zignorowały zarzuty strony do operatu, podczas gdy były one konkretne, dotyczyły podobieństwa i wskazywały powody takiej oceny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zawarte w niej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] listopada 2016 r. Przy tak rozumianej istocie zarzutów kasacyjnych zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonał oceny ważności operatu szacunkowego i dopuszczalności jego wykorzystania przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności – w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu [...] marca 2018 r. Tymczasem, operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony w dniu [...] listopada 2016 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie niespełna 16 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 10 listopada 2016 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. W aktach sprawy znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy w dniu [...] listopada 2016 r., opatrzone datą [...].02.2018 r. i zatytułowane: "Klauzula dotycząca Operatu Szacunkowego nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] położonej w Obr. P. gm. C. pow. b". W treści tego pisma wskazano zaś m.in., że: "Potwierdza się aktualność sporządzonego przeze mnie Operatu Szacunkowego nieruchomości położonej w miejscowości P. w gminie C. pow. b., oznaczonej jako dz. [...] o pow. [...] m2". Omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z [...] listopada 2016 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie według § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2109, ze zm.) - o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...] marca 2018 r., w którym organ wiążąco wykorzystał operat szacunkowy z [...] listopada 2016 r. - potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następowało poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczał o aktualności operatu. Treść powołanego § 58 ust. 1, obowiązująca w dniu wiążącego wykorzystania przez organ odwoławczy operatu szacunkowego z [...] listopada 2016 r., była odmienna od treści art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według bowiem powołanego art. 156 ust. 4 klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało umieścić w tym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast według powołanego § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (o treści obowiązującej w dniu 8 marca 2018 r.), klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało jedynie dołączyć do tego operatu. Powołany § 58 ust. 1 nie normował przy tym warunku dołączania do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia tego operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie warunku i sposobu dołączania powołanej analizy do operatu szacunkowego pozostawało więc wyłączną domeną art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami – wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, dlatego jako akt prawny niższego rzędu nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami będącej aktem prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji. Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie. W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z [...] listopada 2016 r. przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] marca 2018 r., tj. czy operat ten spełniał wszystkie wymagania prawne do uznania go za ustawowo określony dowód wartości nieruchomości. W szczególności, czy operat ten spełniał wymagania określone w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niedokonanie takiej oceny w wypadku, gdy omawiany operat nie spełniał w dniu [...] marca 2018 r. wymagań określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy za podstawę ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego, którego nie można było uznać za wiążący dowód wartości nieruchomości. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 ppsa, uchylił decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.