II SA/Bk 236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej K. W. kwotę 2.115,00 (słownie: dwa tysiące sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. W. (poprzednio B.) złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy C. pod budowę drogi. Przejęcie nastąpiło na skutek decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] o powierzchni 0,0999 ha położonej w P., na działki nr [...] o powierzchni 0,0142 ha (pod budowę drogi) i nr [...] o powierzchni 0,0857 ha. Odszkodowanie za przejęty grunt nie zostało wypłacone, bowiem rokowania nie zakończyły się sukcesem. Powyższy wniosek spowodował wszczęcie przez Starostę Powiatowego w B. postępowania, w którym dopuszczono dowód z operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2016 r. celem ustalenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca dokonał szacunku stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ustalił cenę 1 m2 gruntu na kwotę 52, 58 zł a wartość nieruchomości na kwotę 7 466 zł. Do porównania rzeczoznawca przyjął w operacie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (z terenu gminy C. i z terenu powiatu B.). Spośród trzynastu tak wyselekcjonowanych transakcji, wybrał siedem transakcji (próbka reprezentatywna), a następnie wybrał trzy transakcje nieruchomościami "drogowymi" ocenionymi przez rzeczoznawcę jako podobne do wycenianej. Nieruchomości będące przedmiotem tych transakcji posłużyły do dokonania porównania parami z nieruchomością wycenianą. Rzeczoznawca udzielił również wyjaśnień na zastrzeżenia zgłoszone do operatu przez K. W. Wskazał, że dla wyceny niewielkie znaczenie mają parametry działki, z której została wydzielona działka wyceniana, zaś "Transakcje przyjęte do oszacowania są nieruchomościami podobnymi w myśl art. 4.16, cechy różnicujące zostały skorygowane poprzez odpowiednie zakresy kwotowe dla przyjętej skali ocen". Decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] Starosta ustalił wartość wycenianej nieruchomości na kwotę 7 446 zł i w takiej też wysokości ustalił odszkodowanie, zobowiązując do jego zapłaty Burmistrza C. w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że wobec przejścia prawa własności działki nr [...] na Gminę z przeznaczeniem pod drogę (według planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej) wnioskodawczyni przysługuje odszkodowanie. Organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) dotyczące zasad ustalania odszkodowania. W całości zaakceptował ustalenia operatu szacunkowego, w tym wskazaną w nim kwotę wartości nieruchomości oraz wskazał, że w przypadku gdy nieruchomość była przeznaczona pod drogę i przeznaczenie to odpowiada przeznaczeniu z decyzji podziałowej (a taka sytuacja, zdaniem Starosty, ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu), nie znajduje zastosowania zasada korzyści przewidująca zwiększenie wartości nieruchomości według przeznaczenia powodującego wyższą wartość. Następnie Starosta wskazał, że biegła sporządzająca operat uwzględniła transakcje nieruchomościami "drogowymi" z rynku powiatu B. oraz opisał poszczególne fragmenty operatu wyjaśniając, że nie posiada wiadomości specjalnych, dlatego oceny operatu szacunkowego może dokonać wyłącznie pod względem formalnym nie wkraczając w merytoryczną zasadność opinii. Formalną poprawność operatu Starosta ocenił pozytywnie. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1). art. 134 ust. 1 – 3 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ich błędną subsumcję i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powyższych przepisów, w sytuacji gdy rzeczoznawca uwzględnił nieruchomości niespełniające cech podobieństwa w rozumieniu art. 4 ust. 16 u.g.n., gdyż: - różna jest wielkość trzech działek przyjętych do analizy porównawczej (waha się od 20 m2 do 268 m2, zaś metraż działek jest cechą różnicującą); - przyjęte do porównania działki różnią się znacząco od działki wycenianej w zakresie lokalizacji, powierzchni, cech rynkowych wpływających na jej wartość (cechy te u działek porównywanych biegła oceniła jako przeciętne a jako bardzo dobre u działki wycenianej). Zdaniem odwołującej się, brak wyjaśnień rzeczoznawcy w tym zakresie, mimo zgłoszonych zastrzeżeń, powoduje brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości oraz zaniża wartość nieruchomości i należne odszkodowanie; 2). art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie, że operat spełnia wymogi formalno - prawne, podczas gdy pominięto w nim zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1). art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności bez zasięgnięcia opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, co spowodowało pozostawienie niewyjaśnionych rozbieżności; 2). art. 78, 80, 81, 107 § 3 oraz 11 K.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia i wydanie go pomimo niewyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym nieprawidłową ocenę, że organ nie ma możliwości oceny operatu poza kwestiami formalnymi; 3). art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ocenę jako rzetelnego operatu zawierającego błędy i nieodzwierciedlającego wartości rynkowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że organ pierwszej instancji nie zauważył, iż rzeczoznawca w istocie nie odniósł się do zgłaszanych zarzutów. Starosta zaś nie dokonał wyczerpującej analizy operatu i nie ustosunkował się do zastrzeżeń składanych przez odwołującą się. Zarzuciła również, że organ nie wyjaśnił sprawy należycie, co mogłoby nastąpić przez dopuszczenie dowodu, z urzędu, z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ocenił, że zasady ustalania wartości nieruchomości przejętej pod drogę określone w u.g.n. i przepisach wykonawczych zostały w sprawie zachowane. Poddał ocenie operat szacunkowy wskazując, że: prawidłowo rzeczoznawca dokonał oceny przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, bowiem na dzień przejęcia (decyzja podziałowa) sporna nieruchomość przeznaczona była pod drogę (§ 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego); rzeczoznawca był uprawniony do wyboru metody porównania parami i wyjaśnił dlaczego tę metodę wybrał, ustosunkował się także do zarzutów do operatu zgłoszonych przez stronę; wyjaśnienia biegłego są klarowne, spójne i przekonujące, co czyniło wycenę prawidłową. Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń strony do operatu. W jego ocenie, podobieństwo nieruchomości nie oznacza ich identyczności, bowiem różnice mogą być korygowane zastosowaniem odpowiednich współczynników "uwzględniających gradację poszczególnych cech" i tak przyjął rzeczoznawca. Nadto, zdaniem Wojewody, rzeczoznawca uwzględnił korzystniejsze cechy nieruchomości wycenianej i korzystniejsze współczynniki. Jak wskazał Wojewoda, w postępowaniu odwoławczym nie ma możliwości wyłonienia kolejnego rzeczoznawcy, to należy bowiem do organu pierwszoinstancyjnego. Wyjaśnił również jak rozumie zakres kontroli operatów szacunkowych wskazując, że "nie jest władny wkraczać w wiedzę merytoryczną biegłego", bowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Kontrola organu ogranicza się do spełnienia wymagań formalnych, sprawdzenia czy operat nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków go dyskwalifikujących. Dlatego Wojewoda podzielił ocenę operatu dokonaną przez organ pierwszej instancji. Odnośnie zastosowania art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazał, że o ocenę w tym trybie może wystąpić każdy, zaś strona nie może wymagać, by uczynił to organ, który nie podważa prawidłowości operatu. Wojewoda wskazał, że przed wydaniem decyzji uzyskano od rzeczoznawcy potwierdzenie aktualności operatu. Skargę na decyzję odwoławczą z dnia [...] lutego 2018 r. do sądu administracyjnego wniosła K. W., która zarzuciła; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni prowadzącej do naruszenia interesu prawnego skarżącej w zakresie przyjęcia, że wysokość odszkodowania równa jest wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu nakłada obowiązek ustalania wysokości odszkodowania w oparciu o trzy kryteria: stan faktyczny nieruchomości, jej przeznaczenie oraz wartość, zaś organy ograniczyły się do przyjęcia ostatniego kryterium i określiły wysokość odszkodowania jedynie na podstawie wartości oszacowanej przez rzeczoznawcę; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1-3 u.g.n. poprzez ich błędną subsumcję i uznanie, że operat szacunkowy jest klarowny, spójny, logiczny i przekonujący, w sytuacji gdy rzeczoznawca nie dysponował wystarczającą liczbą transakcji przyjętych do porównania, zaś katalog nieruchomości przyjętych do porównania nie spełnia kryteriów porównywalności z nieruchomością wycenianą; - naruszenie przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie, że operat spełnia wymogi formalnoprawne, podczas gdy pominięto w nim zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób uwzgledniający słuszny interes obywateli, a tym samym rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy; art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny operatu jako klarownego, spójnego, logicznego i przekonującego, w sytuacji gdy nie spełniał wymogów ustawowych, zawierał błędy i nie odzwierciedlał rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości, a zastrzeżenia do operatu podnoszone przez skarżącą nie zostały wyjaśnione. Skarżąca powtórzyła argumentację odwołania, podkreślając że ocenę operatu organy mogą przeprowadzać nie tylko pod względem formalnym. Wskazała, że ewentualnie przedłożony przez nią operat nie mógłby stanowić dla organu podstawy wiążących ustaleń, zaś organ powinien był się ustosunkować do formułowanych przez nią zastrzeżeń do operatu, czego jednak nie uczynił. Zaakcentowała niezwrócenie się przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych, co przyczyniłoby się do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zakwestionowała wykazanie przez biegłą cechy podobieństwa działek, mimo że cechy działek porównywanych były ocenione na poziomie przeciętnym lub dobrym, podczas gdy cechy działki wycenianej na poziomie bardzo dobrym. Zarzuciła przyjęcie przez organy, że rzeczoznawca ustosunkowała się do postawionych jej zarzutów, podczas gdy faktycznie tego nie uczyniła. W ocenie skarżącej, sprzeczne stanowiska w sprawie nie zostały wyjaśnione, a mimo to organy oparły się na opinii jako pełnej i rzetelnej uznając materiał dowodowy za kompletny i pełny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uznał, że zarzuty skargi nie zawierają nowych okoliczności w stosunku do podnoszonych w postępowaniu odwoławczym. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Podczas rozprawy w dniu 14 czerwca 2018 r. sąd dopuścił dowód z akt sądowych sprawy II SA/Bk 156/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za grunt (142 m2) przejęty pod drogę jako działka nr [...] położona w P. gmina C., powstała po podziale nieruchomości. Zgodnie z regulacją art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej: u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat), określającej wartość nieruchomości. Dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Jest on (operat) oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie oznacza to jednak, że fakt sporządzenia operatu przez osobę o specjalnej wiedzy wyklucza możliwość jakiejkolwiek jego kontroli przez organ administracji dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres kontroli operatu szacunkowego jest przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje w tym zakresie stanowisko, zgodnie z którym dowód z operatu powinien być oceniany według ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 K.p.a.), a choć organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym, ale i materialnym (vide wyrok w sprawie I OSK 1346/17 z dnia 13 grudnia 2017 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Stwierdzenie zatem, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r., CBOSA). W tym więc zakresie stanowisko sądu jest odmienne od stanowiska zaprezentowanego przez organ, które było konsekwencją ograniczenia się przez organ wyłącznie do oceny formalnej operatu. Spowodowało to, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości w sprawie niniejszej uczyniono operat wadliwy, do którego zgłoszone zastrzeżenia nie zostały należycie wyjaśnione. Innymi słowy, nie tylko organ z urzędu nie dokonał właściwej oceny operatu, ale również nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do zastrzeżeń strony zgłaszanych w toku postępowania, w tym nie uzyskał wyczerpujących wyjaśnień od biegłej. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operat szacunkowego wskazuje, że istotnie, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Doprecyzowaniem powyższej regulacji są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Oznacza to, że skoro w sprawie niniejszej biegła dokonała wyboru sposobu wyceny za pomocą podejścia porównawczego, metody porównywania parami, to po pierwsze powinna swój wybór uzasadnić, a po drugie kluczowym zagadnieniem był właściwy dobór nieruchomości podobnych. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera przepis art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W ocenie sądu, inne cechy wpływające na wartość nieruchomości (cechy cenotwórcze) to cechy możliwie najbardziej zbliżone do siebie, w tym może to być również powierzchnia wycenianej działki i działek przyjętych do porównania (vide np. wyrok w sprawie II SA/Gd 692/16 z dnia 22 marca 2017 r., CBOSA). Z kolei sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego zostały uregulowane w rozdziale 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 55 i § 56 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko operat spełniający warunki formalne, oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki w sprawach II SA/Gd 167/16 z dnia 3 sierpnia 2016 r.; II SA/Kr 587/16 z dnia 20 września 2016 r.; I OSK 373/09 z dnia 2 stycznia 2011 r.; I OSK 379/10 z dnia 7 października 2011 r., CBOSA). Nadto, prawidłowo sporządzony operat, to operat oparty na bardzo starannie dobranych transakcjach służących jako materiał porównawczy, zawierający szczegółowo opisane, w zrozumiały i logiczny sposób, przyczyny dla których biegły konkretne transakcje przyjął lub odrzucił (vide wyroki w sprawach I OSK 1395/13 z dnia 5 listopada 2014 r.; I OSK 961/11 z dnia 10 grudnia 2010 r.; II SA/Po 215/14 z dnia 10 lipca 2014 r.; II SA/Wa 1682/10 z dnia 10 grudnia 2010 r., CBOSA). Dodać należy, że przy wyborze podejścia porównawczego i metody porównania parami rzeczoznawca ma obowiązek wykazania okoliczności wskazanych w § 4 ust. 3. Do organu należy ocena przedłożonego operatu (art. 80 K.p.a.), przy czym ocena ta – jak wyżej wskazano nie tylko pod względem formalnym – obejmuje również zweryfikowanie podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjętych przez niego metody i techniki szacowania. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. W tym zakresie operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo nie może budzić wątpliwości. Strona musi mieć zapewnioną możliwość oceny, czy biegły przyjął do porównania nieruchomości rzeczywiście podobne a nie inne, zaś organ powinien w tym zakresie przeprowadzić weryfikację operatu (vide wyroki w sprawach II SA/Gd 135/12 z dnia 10 października 2012 r., II SA/Kr 19/10 z dnia 8 lipca 2010 r., CBOSA). Podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny, zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n., powinno wynikać z zawartego w operacie opisu nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić także we własnym zakresie (oceniając ustalenia biegłego) nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego. W sprawie niniejszej, jak trafnie zarzuca skarga i jak wyżej sygnalizowano, zabrakło czynności kontrolnych organów, które nie dokonały prawidłowej kontroli przedłożonego operatu. Organy ograniczyły się do oceny względów formalnych i zupełnie zignorowały zarzuty strony do operatu zawarte w piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2017 r. oraz w odwołaniu, podczas gdy były one konkretne, dotyczyły podobieństwa i wskazywały powody takiej oceny – w przekonaniu strony. Przede wszystkim skarżąca zarzucała brak podobieństwa polegający na znacznej różnicy w powierzchni nieruchomości wycenianej (142 m2) i nieruchomości porównywanych (20,67 m2, 177 m2 i 268 m2). Organ odwoławczy ustosunkowując się do tych zastrzeżeń wskazał, że nieruchomości podobne nie muszą być nieruchomościami identycznymi. W ocenie sądu, co do zasady jest to prawda, jednak ponieważ powierzchnia może być "inną cechą cenotwórczą", uzasadnia to poszukiwanie nieruchomości o powierzchni jak najbardziej zbliżonej do nieruchomości wycenianej. Tymczasem w sprawie niniejszej, spośród trzech nieruchomości przyjętych do wyceny tylko jedna miała powierzchnię zbliżoną (177 m2) do wycenianej (142 m2), natomiast powierzchnia dwóch pozostałych nieruchomości była albo siedmiokrotnie mniejsza (20 m2), albo prawie dwukrotnie większa (268 m2). Budzi to uzasadnione wątpliwości co do spełnienia warunku podobieństwa odnośnie wielkości nieruchomości, zwłaszcza że przy widocznej różnicy powierzchni porównywanych działek powinno wynikać, dlaczego zostały uznane za podobne. Podkreślić jeszcze raz należy, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne względem siebie z uwagi na stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jak najbardziej do siebie zbliżony. To z operatu szacunkowego powinno wynikać dlaczego rzeczoznawca uznał te, a nie inne nieruchomości, jako porównywalne. W sprawie niniejszej analiza operatu nie daje odpowiedzi na to pytanie. Po wtóre, nie sposób podzielić oceny organu odwoławczego, jakoby rzeczoznawca wyjaśnił wątpliwości zgłaszane przez skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Pismo rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawiera jedynie przytoczenie przepisów u.g.n, podanie z jakich gmin przyjęto nieruchomości do porównania oraz stwierdzenie, że przy określeniu wartości nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę nie ma znaczenia powierzchnia działki wydzielonej oraz nie mają znaczenia parametry działki, z której została działka wyceniana wydzielona, jak też że cechy różnicujące zostały skorygowane poprzez odpowiednie zakresy kwotowe dla przyjętej skali ocen. Zdaniem sądu, powyższe wyjaśnienie, wbrew ocenie organów, nie stanowi wyczerpującego ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów, nie wyjaśnia wątpliwości i nie dostarcza ani stronie, ani organom wiadomości niezbędnych do prawidłowej analizy operatu. Przy zasadach szacowania rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem przejęta na własność Gminy działka na dzień podziału i przejęcia w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogi, a w ocenie rzeczoznawcy rynek nieruchomości "drogowych" był znany i dostarczał materiału do analizy. Biegła wskazała 13 transakcji "drogowych" w okresie nie starszym niż 2 lata na rynku lokalnym (s. 7 operatu). Dopuszczalne było przyjęcie nieruchomości z sąsiadujących ze sobą gmin położonych w jednym powiecie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, jakkolwiek ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego", to zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest to obszaru województwa (vide wyrok w sprawie I OSK 2311/15 z dnia 1 czerwca 2017 r. CBOSA). Przy ustaleniu wartości nieruchomości drogowej w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien ustalić czy istnieje odpowiednia ilość transakcji "drogowych". Tylko brak danych dotyczących tego typu transakcji umożliwia wycenę przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (vide np. wyrok tutejszego sądu z dnia 15 grudnia 2017 r., II SA/Bk 719/17, CBOSA). W tym zakresie operat zawiera wyjaśnienia, natomiast z tegoż operatu zupełnie nie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyjęciu do porównania 7 działek spośród wcześniej wskazywanych 13 transakcji "drogowych" i na jakiej podstawie zostały ustalone cechy wymienione w art. 4 pkt 16 u.g.n. jako cechy nieruchomości podobnych dla wybranych działek (s. 11 operatu) oraz w jaki sposób określono wagi cech rynkowych i ich zakresu kwotowego. W analizie porównawczej przyjęto różne wskaźniki bez wyjaśnienia zasad ich obliczenia. Tak sporządzony operat szacunkowy, zdaniem sądu, nie zawiera materiału umożliwiającego jego ocenę ani przez organ, ani przez sąd. Biegła w odpowiedzi na zastrzeżenia strony zupełnie nie wyjaśniła zgłoszonych do operatu wątpliwości. Rację ma zatem skarżąca, że decyzję oparto na operacie niejasnym, nieklarownym, niepoddającym się ocenie a przez to niemogącym być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodać w tym miejscu należy, że identyczny operat został sporządzony w sprawie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o identycznej powierzchni 142 m2, przejętą pod drogę od siostry skarżącej, tj. działką sąsiadującą z działką wycenianą w sprawie niniejszej. Decyzje ustalające odszkodowanie wydane w tamtej sprawie również zostały zaskarżone do tutejszego sądu (sprawa II SA/Bk 156/18). Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie II SA/Bk 156/18 sformułował zarzuty wobec operatu, które sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenił jako mające zastosowanie również w sprawie niniejszej. Dlatego dopuszczono dowód z akt tamtej sprawy (akt sądowych zawierających również akta administracyjne) na okoliczność treści operatu, zgłaszanych przez skarżącą zarzutów (identycznych jak w niniejszej sprawie) oraz oceny sądu, którą skład orzekający w całości podziela. Dodać należy również, że zasada równości wobec prawa wymagała, aby dwie identyczne pod względem faktycznym i prawnym sprawy zostały rozstrzygnięte podobnie. W konsekwencji sąd przyjął, że zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty Powiatu B. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wysokość ustalonego na rzecz skarżącej odszkodowania. Dlatego decyzje wydane w sprawie niniejszej w obydwu instancjach podlegały uchyleniu, mając na uwadze że dowód z operatu jako kluczowy dowód w sprawie powinien być poddany ocenie przez dwie instancje administracyjne (art. 15 K.p.a.). W takim stanie faktycznym zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne i nie mogą zostać ocenione przez sąd. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzyska operat szacunkowy odpowiadający wyżej wskazanym wymaganiom sformułowanym przez sąd. Dopilnuje również organ, by w operacie znalazły się wyjaśnienia i objaśnienia rzeczoznawcy pozwalające prześledzić sposób ustalenia wartości nieruchomości i uzasadnienie zarówno przyjętej metody, jak i technik wyceny. W sytuacji wniesienia do operatu zarzutów przez stronę, rzeczoznawca powinien odnieść się do nich wyczerpująco oraz w sposób zrozumiały dla strony, wskazujący że rozważył te zarzuty i ich ewentualny wpływ na wartość ustalonego w operacie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2) orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Składają się na nie wpis od skargi w kwocie 298 zł, wynagrodzenie adwokackie w wysokości 1800 zł wyliczone zgodnie z §14 ust 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.