II OSK 3754/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 247/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w mieście stołecznym Warszawa z Krystyny Matysiakówny na Władysława Stasiaka I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r.; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 1080 (jeden tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 247/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Krystyny Matysiakówny na Władysława Stasiaka. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 2 w zw. z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą dekomunizacyjną", przez niewykazanie przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu do zarządzenia, że dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełnia dyspozycję tych przepisów; - art. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zwanej dalej: Kartą), polegające na wydaniu zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych; - art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 tej ustawy – stanowiącej obligatoryjny element postępowania Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 247/18, oddalając skargę, w pierwszej kolejności nie stwierdził aby istniały podstawy do odrzucenia skargi. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na ww. zarządzenie zastępcze jest dopuszczalna. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie tej spełnione zostały przesłanki ustawowe stanowiące podstawę wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego. Sąd, przywołując treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1-3 ustawy dekomunizacyjnej, wskazał, że Rada m.st. Warszawy w terminie 12 miesięcy od dnia wejście w życie ustawy dekomunizacyjnej nie zmieniła nazwy Krystyny Matysiakówny. Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego zasięgnął opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Opinia, w której IPN stwierdził, że osoba upamiętniona w nazwie ulicy Krystyny Matysiakówny symbolizuje komunizm znajduje się w aktach sprawy nadesłanych do Sądu przez Wojewodę Mazowieckiego. Opinia ta przytacza fakty z życia, które zdaniem Instytutu wskazują na to, że osoba ta symbolizuje komunizm. Choć nie na tę opinię powołano się w zarządzeniu zastępczym (powołano się bowiem na pismo IPN z dnia 6 grudnia 2017 r., które w ocenie Sądu opinii w rozumieniu art. 6 ust. 3 ww. ustawy nie stanowi), to akta sprawy stanowią podstawę do stwierdzenia, że wymagana prawem opinia IPN (z dnia 9 grudnia 2017 r.) została w tej sprawie wydana. Jednym zaś z warunków wkroczenia przez wojewodę w sferę uprawnień zastrzeżonych dla rady gminy jest dysponowanie przed wydaniem zarządzenia zastępczego opinią IPN potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z art. 1. Warunek ten został w tej sprawie spełniony. Nie może być zatem mowy o arbitralności w działaniu organu nadzoru. Sąd wyjaśnił, że ww. opinia nie jest wiążąca dla organu nadzoru. Jednak stanowi podstawowy materiał dowodowy. Sąd wskazał jaką rolę pełni IPN. Poza stanowiskiem IPN, zaskarżone zarządzenie zastępcze powołuje fakty z życia Krystyny Matysiakówny, które zdaniem organu wskazują, że nazwa ta jest niezgodna z art. 1 ww. ustawy. Organ przywołał te fakty, które także na gruncie opinii IPN, stanowiły o tym, że nazwa ta symbolizuje komunizm, o czym jest mowa w art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Dlatego w ocenie Sądu, zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego nie narusza art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 i art. 6. ust. 3 w zw. z art. 1 ww. ustawy. Także pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Na gruncie tej sprawy podkreślenia wymaga, że samodzielność gminy, która jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest absolutna. Może być ona ograniczona ustawami. Ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Niewątpliwie zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie (art. 13 Konstytucji RP). Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania tego ustroju. Niewątpliwie Rada m.st. Warszawy miała okres aż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej. na dokonanie zmiany nazwy ulicy zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Skoro Rada m.st. Warszawy w przewidzianym ustawą terminie nie dokonała we własnym zakresie, korzystając z posiadanych uprawnień, zmiany nazwy ulicy mimo wynikającej z ustawy konieczności realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionego celu, to działanie Wojewody Mazowieckiego w postaci wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego – wobec spełnienia ustawowych przesłanek – nie może być uznane za naruszenie powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmian nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym). Jednakże pamiętać należy, że zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Wojewoda Mazowiecki w zarządzeniu zastępczym wskazał zresztą, że podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Ustawodawca za dopuszczalne uznał wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, w sytuacji gdy zaszły przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy, a zatem, gdy nazwa ulicy upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób, a właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie zmienił jej nazwy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się przy tym ze skarżącym, że Wojewoda obowiązany był – w sytuacji niewypełnienia ustawowego obowiązku przez Radę m.st. Warszawy – przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami m.st. Warszawy. Natomiast kwestia wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia zastępczego z dniem jego ogłoszenia pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 15 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w stosunku do skarżonego zarządzenia zastępczego; - art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że m.st. Warszawa nie wykonało obowiązku nałożonego przepisem art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej; - art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. poz. 607), zwanej dalej "Kartą", przez uznanie, że organ, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, nie miał obowiązku przeprowadzenia stosownych konsultacji społecznych; - art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP przez uznanie, że organ w prowadzonym przez niego postępowaniu w trybie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, w należytym zakresie ustalił i wykazał konieczne przesłanki zastosowania w tym przypadku instrumentu zarządzenia zastępczego w zakresie zniesienia dotychczasowej nazwy ulicy; - art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej przez uznanie, że stanowiący kluczowy materiał dowodowy potrzebny organowi do wydania zarządzenia zastępczego w postaci dokumentu opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu spełniał kryteria dokumentu opinii, - art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej przez przyjęcie, że nowo nadana ulicy nazwa Władysława Stasiaka nie narusza zakazu zawartego w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej; - art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej przez przyjęcie, że nazwa ulicy Krystyny Matysiakówny narusza zakaz zawarty w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP przez brak logicznego i wystarczającego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, na jakiej podstawie prawnej Sąd I instancji uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ zarządzeniem zastępczym ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uznał za pozostający, cyt.: "bez wpływu na wynik niniejszej sprawy", - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywołanymi wyżej zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj. ustawy dekomunizacyjnej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 Konstytucji RP przez niewyjaśnienie istoty spójności ustawy dekomunizacyjnej z art. 13 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie powyższy przepis Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był z urzędu zbadać czy w sprawie zaistniała przesłanka nieważnościowa z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. kwestię dopuszczalności drogi sądowej, co było również przedmiotem oceny Sądu I instancji. Po pierwsze, należy wskazać na dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowany na tle art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie wypowiedziano pogląd, zgodnie z którym wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r.: II OSK 2643/18, II OSK 2415/18, II OSK 2882/18). Stanowisko to wyprowadzono z konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, ściślej jej organów, gdyż jak wynika z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, że nazwa ulicy nie upamiętnia osób, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 7 dnia 2018 r., II OSK 2880/18). Po drugie, odnośnie kwestii intertemporalności na tle art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), wypracowano pogląd, zgodnie z którym za "sprawę zakończoną" należy uznać sprawę, w której zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest wynikiem postępowania przed organem nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego kończy postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera kolejny etap postępowania, tj. postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Przy interpretacji przepisu przejściowego art. 4 ww. ustawy nowelizującej w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, wymagane jest także uwzględnienie fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej zgodnie z art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Stąd też w ocenie NSA, nowelizacja ustawy dekomunizacyjnej i zawarty w niej art. 6c regulujący dopuszczalność wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczy spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, i nie zostało wydane zarządzenie zastępcze (por. postanowienia NSA: z 13 czerwca 2018 r., II OZ 579/18; z 29 maja 2018 r., II OZ 525/18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane 13 grudnia 2017 r., a zatem sprawa została zakończona przed dniem 7 stycznia 2018 r., tj. przed dniem wejścia wżycie ww. ustawy nowelizującej ustawę dekomunizacyjną. Dlatego art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle powyższych uwag należy wskazać, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarga Miasta Stołecznego Warszawy na zaskarżone zarządzenie zastępcze podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani żadna inna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy. Kluczową kwestią, która w niniejszej sprawie ma wpływ na ocenę legalności zaskarżonego wyroku, jest to czy w niniejszej sprawie nazwa ulicy Krystyny Matysiakówny spełnia hipotezę z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, której ewentualne zaistnienie ma wpływ na obowiązki właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej) i w konsekwencji na dyspozycję art. 6 ust. 2 ww. ustawy, która wymaga reakcji wojewody w postaci wydania zarządzenia zastępczego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wykazano w sposób dostateczny aby nazwa ulicy Krystyny Matysiakówny symbolizowała komunizm lub odwoływała się do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W tym bowiem zakresie ani uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ani – opinii IPN nie są przekonujące, ponieważ nie dokonują oceny wszystkich faktów dotyczących Krystyny Matysiakówny, choć je częściowo przytaczają. A mianowicie, Krystyna Matysiakówka prowadziła działalności przeciwko okupantowi niemieckiemu, co doprowadziło do jej schwytania i osadzenia na Pawiaku, torturowania oraz rozstrzelania jej wraz z matką. Co prawda, była działaczką i członkinią organizacji komunistycznych (w tym Polskiej Partii Robotniczej), jednak z drugiej strony jej działalność wymierzona była w okupanta niemieckiego. Naczelny Sąd Administracyjny w ugruntowanym już orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że samo członkostwo w organizacjach lub partiach politycznych komunistycznych nie oznacza symbolizowania komunizmu. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej, to wprost zostałoby to napisane w ustawie dekomunizacyjnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje eliminowanie takich nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym artykule miałoby miejsce wówczas, gdyby dana osoba była symbolem ustroju totalitarnego (np. komunizmu) lub propagatorem takiego ustroju. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego. Tym samym aby dana osoba była uznana za symbol określonego ustroju totalitarnego (np. komunizmu) musi zostać wykazane, że oznaczenie tej osoby (imię i nazwisko) stanowi właśnie taki symbol. Nazwa danej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielnie występująca taka nazwa identyfikuje się z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa takiej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny. Przywołane zaś fakty z życia Krystyny Matysiakówny przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym oraz przez IPN w opinii wskazują wyłącznie na określoną przynależność polityczną Krystyny Matysiakówny, co w zestawieniu z okolicznościami i motywami w jakich zginęła nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej oceny, że osoba ta symbolizowała komunizm. Z akt sprawy nie wynika także, aby osoba ta propagowała ustrój komunistyczny. Ponadto z samej opinii IPN wynika, że jej działalność prowadzona była w okresie II Rzeczpospolitej Polskiej oraz w czasie wojny. A zatem jej osoba nie może być jednoznacznie kojarzona z funkcjonującym w Polsce systemem władzy w latach 1944-1989. Należy przy tym wskazać, że opinię IPN należy oceniać z punktu widzenia jej obiektywności. Nie jest to bowiem opinia wiążąca w sprawie, a jedynie dowód na podstawie, którego wojewoda powinien wydać określone rozstrzygnięcie. Oczywiście wówczas też powstaje pytanie o rolę opinii IPN w tym rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Natomiast podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stwierdzenie, że właściwy organ nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. Z powyższego wynika, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z przedstawionego ukształtowania przez ustawodawcę opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, w związku z tym, że nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Inaczej mówiąc organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W przepisie tym ustawodawca posłużył się nieostrym określeniem "symbolizuje". Dlatego określenie to wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji, o czym już wyżej była mowa, jak uczyniono w niniejszej sprawie w odniesieniu do Krystyny Matysiakówny. W tym zakresie wydana w okolicznościach niniejszej sprawy opinia IPN nie jest przekonująca, ponieważ nie wyjaśnia z jakich względów określona przynależność Krystyny Marysiakówny czyni z niej symbol lub propagatora komunizmu i to w odniesieniu do systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając zatem na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy dekomunizacyjnej większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 tej ustawy. Wynika z tego, że w sprawach skomplikowanych uzasadnienie powinno być odpowiednio pogłębione, zaś w sprawach prostych czy wręcz oczywistych może się ono ograniczać do stwierdzenia, że z obiektywnych faktów historycznych, niekiedy będących faktami notoryjnymi, wynika w sposób oczywisty, że określona nazwa podpada pod art. 1 ww. ustawy, gdyż upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1) albo odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2). W tym kontekście znaczenia nabierają powszechnie uznane zasługi żołnierzy walczących z okupantem niezależnie od przynależności do konkretnej jednostki wojskowej. Dlatego w okolicznościach tej sprawy istniała uzasadniona wątpliwość, czy podobnie nie można było ocenić osoby, która zginęła z rąk okupanta. W tych warunkach wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki oparł się na stosownej opinii IPN było niewystarczające, w sytuacji gdy ani z zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ani z opinii IPN nie wynika aby Krystyna Matysiakówna była symbolem lub propagatorem komunizmu. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy; zaś powyższa ocena – wskazująca także na wadliwość zaskarżonego zarządzenia zastępczego – przemawia za uwzględnieniem skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Krystyny Matysiakówny na Władysława Stasiaka. Istniały tym samym podstawy do stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Powyższe skutkowało zatem uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.