II OSK 992/19

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 375/18 w sprawie ze skargi G. W., T. W., M. W., K. W., B. W. i J. K.-M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 375/18, oddalił skargę G. W., T. W., M. W., K. W., B. W. oraz J. K. – M. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2017 r., wydaną na skutek wniosku złożonego 21 grudnia 2016 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami na parterze na działkach nr [...] i nr [...] w L. przy ul. [...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], stanowiącą współwłasność skarżących, na której też bezpośrednio przy tej granicy jest usytuowany budynek mieszkalny. 2. W skardze kasacyjnej, wniesionej przez skarżącego T. W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wszechstronnego rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do zarzutów wskazanych w skardze przez skarżących, brak analizy materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego pod kątem zgodności ze wszystkimi przepisami prawa", - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego "poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie na jego podstawie pozwolenia na budowę pomimo naruszenia istotnych interesów osób trzecich powiązanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego w postaci posadowienia budynku w odległości mniejszej od przewidzianej przepisami od istniejącego budynku na działce sąsiedniej", - § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego w zakresie części budynku nieprzylegającego ścianą do istniejącego budynku naprzeciwko istniejącego okna pomimo niezachowania odległości przewidzianej powołanymi przepisami prawa", - § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego w zakresie części budynku nieprzylegającego ścianą do istniejącego budynku pomimo niezachowania odległości przewidzianej powołanym przepisem". 3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jej zarzuty dotyczą odcinka oznaczonego w projekcie budowlanym punktami B – C i 4 – 5. Twierdzono, że w ścianie budynku stojącego na działce nr [...], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], znajduje się okno pomieszczeń mieszkalnych (kuchni) oraz że budynek na działce nr [...] został wybudowany na początku lat sześćdziesiątych przed podziałem nieruchomości, w wyniku którego powstała działka objęta zaskarżonym pozwoleniem na budowę. Wskazano, że skarżący nie kwestionuje tego, że projektowany budynek będzie przylegał do ściany budynku stojącego na działce nr [...], jednakże twierdzi, że projekt budowlany jest sprzeczny z prawem w zakresie, w jakim projektowany budynek nie ma przylegać do budynku stojącego na działce nr [...] z uwagi na znajdujące się w tym budynku okno. Wywiedziono, że odległość w tym miejscu pomiędzy budynkami powinna wynosić co najmniej 7 m, zaś z projektu budowlanego wynika, że wynosi ona, na odcinku oznaczonym punktami 4 – 5, 2,60 m. 4. Ponadto wskazano, że w projektowanym budynku przewidziano "poprzeczne balkony, które dodatkowo będą wystawać na zewnątrz, to na długość ponad 1 m planowany budynek będzie usytuowany w odległości zbyt bliskiej od istniejącego domu". 5. Podniesiono, że z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że odległość pomiędzy budynkami nie powinna być mniejsza niż 8 m. Stwierdzono, że "(s)am fakt, że z opinii dotyczącej dostępu światła dziennego wynika, że planowana zabudowa nie przesłoni go w taki sposób, aby było to niezgodne z obowiązującymi przepisami, nie może powodować, że planowana inwestycja nie została sprawdzona pod kątem innych obowiązujących przepisów prawa". 6. Wskazano też, że istnieje możliwość zaprojektowania domu w taki sposób, że jego oddziaływanie na sąsiedni budynek będzie mniejsze. Należałoby przewidzieć zabudowę najdalej do linii prostopadłej do ściany budynku na działce nr [...] w punkcie ostatniej styczności projektowanego budynku z już istniejącym. W ocenie skarżącego kasacyjnie spowoduje to zmniejszenie powierzchni jednego z pomieszczeń projektowanego domu z 24,48 m2 do około 18 m2. 7. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organu drugiej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W piśmie z 4 stycznia 2019 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 8. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 9. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. 10. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie jest trafna. Wynika z niej, że zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, iż ograniczył się jedynie do rozważenia zarzutów podniesionych w skardze, pomijając inne naruszenia prawa. Jednakże nawet w skardze kasacyjnej nie wskazuje się o jakie naruszenia prawa chodzi. Nie może chodzić o kwestie podnoszone w następnych podstawach kasacyjnych, gdyż w skardze zawarto zarzuty związane z odległością projektowanego budynku od sąsiedniego budynku w miejscu, w którym w granicznej ścianie znajduje się okno kuchenne, w tym zarzuty mówiące, że taka sytuacja narusza warunki techniczne w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz zarzuty dotyczące balkonów. 11. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Wynika to z § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 2285), które weszło w życie 1 stycznia 2018 r., a więc przed wydaniem w rozpoznawanej sprawie decyzji organu drugiej instancji. 12. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "(j)eżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 [powołanego rozporządzenia] lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". Z kolei według § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia "(s)ytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 [czyli w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy], dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". 13. Uwzględniając powołane przepisy zauważyć należy, że projektowany budynek w miejscu, którego dotyczy skarga kasacyjna, nie posiada ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi zwróconej w stronę granicy działki nr [...]. Wynika to z projektu budowlanego oraz zostało to też przyznane w skardze kasacyjnej w zdaniu: "(p)rawidłowa analiza sytuacji prowadzi do wniosku, że odległość między ścianą z oknem a ścianą bez okna winna wynosić przynajmniej 7 m". Zatem, zgodnie z § 12 ust. 2 Warunków technicznych ściana projektowanego budynku mogła być usytuowana w odległości nawet 1,5 od granicy działki nr [...]. W skardze kasacyjnej nie jest bowiem kwestionowane, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę z [...] września 2017 r., wynika możliwość zabudowy działki nr [...] nawet bezpośrednio do obu przeciwległych jej granic. 14. W rozpoznawanej sprawie występuje nietypowa i nieprzewidziana w warunkach technicznych sytuacja polegająca na tym, że na sąsiedniej działce budowlanej znajduje się budynek ze ścianą z otworem okiennym usytuowaną bezpośrednio przy granicy działki. W ocenie NSA wskazana okoliczność nie może być podstawą do ograniczenia zabudowy na działce nr [...], gdyż – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – ta nietypowa sytuacja jest wynikiem podziału nieruchomości. Właściciele nieruchomości dokonując podziału nieruchomości w taki sposób, że ściana budynku z oknem "znalazła się" bezpośrednio przy granicy powinni się liczyć z negatywnymi konsekwencjami dla siebie i swoich następców prawnych, wynikających z takiego ukształtowania nieruchomości. 15. Dodatkowym argumentem przemawiającym za wskazanym sposobem rozwiązania występującego w sprawie zagadnienia jest fakt, iż zaprojektowany sposób zagospodarowania działki nr [...] w miejscu, w którym na jej granicy znajduje się ściana z oknem kuchennym budynku stojącego na działce nr [...], nie narusza przepisów Warunków technicznych dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Świadczy o tym uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wyrażone odpowiednią pieczęcią m.in. na rysunku projektu budowlanego, na którym przedstawiono kwestionowane w skardze kasacyjnej rozwiązanie projektowe w zakresie usytuowania projektowanego budynku w stosunku do sąsiedniego budynku na działce nr [...]. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono poszerzonej argumentacji dotyczącej zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 271 ust. 1 Warunków technicznych. Należy zaś mieć na uwadze, że od wymogów określonych w powołanym przepisie przewidziano w dalszych ustępach § 271 szereg wyjątków zaostrzających oraz łagodzących. W tej sytuacji, zdaniem NSA, decydujące znaczenie przy ocenie spełnienia wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej powinna mieć opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wyrażona stosownym uzgodnieniem. 16. W ocenie NSA w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów przeciwko przyjętemu rozwiązaniu w zakresie usytuowania projektowanego budynku. Zagadnienie dotyczące balkonów w projektowanym budynku zostało przedstawione w skardze kasacyjnej w niezrozumiały sposób. Z projektu budowlanego wynika, że balkony w ścianie projektowanego budynku, prostopadłej do ściany budynku na działce nr [...], w której znajduje się okno kuchenne, są skierowane w kierunku równoległym do tej ściany, a więc nie będą zmniejszały odległości pomiędzy projektowanym budynkiem i budynkiem na działce nr [...]. Mogą one co najwyżej ograniczać naturalne oświetlenie i nasłonecznienie kuchni znajdującej się za ścianą stojącą na granicy działek. Jednakże tego rodzaju kwestie nie zostały w skardze kasacyjnej podniesione, gdyż żadna z podstaw kasacyjnych nie dotyczy naruszenia § 13 lub § 60 Warunków technicznych. Ponadto ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykonanej w postępowaniu administracyjnym tak zwanej linijki słońca (punkt 5 niniejszego uzasadnienia). 17. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są zasadne. 18. Uwzględniając to co zostało dotychczas powiedziane, za niezasadną uznać należało także podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Ze skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie powołanego przepisu ma wynikać z usytuowania projektowanego budynku niezgodnie z przepisami, zaś w ocenie NSA usytuowanie to – jak wynika z oceny zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Warunków technicznych – jest zgodne z przepisami. 19. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. 20. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.