II OSK 138/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. i K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 963/18 odrzucającego skargę K. F. i K. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą [...] postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Rady Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 963/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. F. i K. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd zwrócił uwagę na prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się jedynie osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek wobec wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07). Zdaniem Sądu, wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Przepis ten stanowi bowiem, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z art. 129 ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. wynika, że wymienione w tym przepisie roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyłącznie wskazane podmioty, legitymujące się rzeczowym tytułem do nieruchomości będą uprawnione do dochodzenia roszczeń mających związek z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym też np. prowadzenia działalności handlowej na terenie parku kulturowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 670/12). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący nie powołali się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą [...] (i zaskarżoną uchwałą o zmianie tej uchwały), wobec czego ich interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone. Nie świadczy o tym ograniczenie działalności usługowej polegającej na przewozie osób przy wykorzystaniu pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym, bowiem obecność tych pojazdów na terenie chronionym za pomocą utworzonego parku godzi w cele tej ochrony i dlatego została odpowiednio uregulowana przez przepisy zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie jest konkretną normą prawa materialnego kształtującą w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę i określającej interes prawny strony skarżącej. Interes prawny oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby bowiem każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności (możliwości) prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju. Byłby to zatem interes potencjalny i wyłącznie pośredni. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego i uchwale ją zmieniającej określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności usługowej może wyłącznie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, lecz ma wyłącznie charakter faktyczny. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała wprowadza pewne ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16). Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli K. F. i K. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnienia Skarżących. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżących na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jest aktem prawa miejscowego. Park kulturowy jest – zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – formą ochrony zabytków. Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Stosownie do definicji ustawowej wynikającej z art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że sposób ochrony, zakazy i ograniczenia wynikające z uchwały o utworzeniu parku kulturowego dotyczą nieruchomości będących zabytkami, a ściślej – mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ustawy – kształtują sposób korzystania z tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 p.o.ś. Zdaniem Sądu, skoro uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Na naruszenie interesu prawnego zarówno uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego, jak i uchwałą o zmianie uchwały o utworzeniu parku kulturowego mogą powoływać się zatem osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych stron skarżących do określonej nieruchomości objętej uchwałą o zmianie uchwały o utworzeniu parku kulturowego, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 131 ust. 1 p.o.ś. wynika, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z przepisu art. 29 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika z kolei, że wymienione w nim roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Oznacza to, że "poszkodowanym" w rozumieniu art. 130 ust. 1 p.o.ś. jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym prowadzenia działalności handlowej, na terenie parku kulturowego, roszczenia o odszkodowanie przysługują wyłącznie osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. W konsekwencji Sąd przyjął, że osobom legitymującym się licencją na wykonywanie transportu drogowego nie przysługuje skarga do zaskarżenia uchwały zmieniającej uchwałę o zmianie uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego. Zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowała uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju. Norma prawna, z której swój interes wywodzą Skarżący cechuje się ogólnością i jest skierowana przede wszystkim do władzy państwowej, która jest zobowiązana do stanowienia prawa realizującego ochronę wartości wskazanych w ustawie zasadniczej. Mając na uwadze ogólny charakter zasady wolności gospodarczej, nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia jej zakresu przedmiotowego. Z prawa do wolności gospodarczej nie można więc wywieść żadnego konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można by dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem uznał, że Skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały zmieniającej uchwałę o utworzeniu parku kulturowego. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Rady Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).