IV SA/Po 594/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska – Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") przyznał K. S. (zwanej też dalej "Stroną" lub "Skarżącą"): 1) zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat, J. S. (zwaną też dalej "Córką"), w kwocie [...]zł na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] października 2018 r. oraz 2) dodatek do zasiłku z tytułu urodzenia ww. dziecka, w kwocie [...]zł jednorazowo. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał Stronie świadczenie rodzicielskie na Córkę w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta – działając w trybie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 32 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") – uchylił od [...] marca 2018 r. ww. decyzję własną z [...] stycznia 2018 r., wskazując w uzasadnieniu, że uzyskanie świadczenia rodzicielskiego spowodowało zmianę sytuacji dochodowej rodziny Strony i przekroczenie kryterium dochodowego oraz że decyzję uchylono od miesiąca, w którym ustalono Stronie prawo do świadczenia rodzicielskiego. W odwołaniu od tej decyzji Strona podniosła, że zasiłek rodzinny uchylono od [...] marca 2018 r., tj. od miesiąca, w którym ustalono prawo do świadczenia rodzicielskiego, a nie jak nakazuje art. 24 ust. 7 u.ś.r.: od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zasiłek rodzinny jest świadczeniem, którego przyznanie uwarunkowane jest spełnieniem kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Ustalony w niniejszej sprawie dochód po zmianie sytuacji dochodowej związanej z uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, w przeliczeniu na jednego członka rodziny, wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę kryterium (674,00 zł). Zatem, jak uznało SKO, uchylenie decyzji przyznającej Stronie świadczenia rodzinne na Córkę było zasadne, ponieważ niemożliwe jest pobieranie zasiłku rodzinnego, gdy zostało przekroczone kryterium dochodowe. Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego terminu uchylenia prawa do świadczeń rodzinnych, SKO wskazało, że Strona uzyskała prawo do świadczenia rodzicielskiego począwszy od [...] grudnia 2017 r. W związku z tym ustalając ponownie dochód rodziny uwzględniono dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód uzyskano, a więc za styczeń. Zgodnie zaś z regulacją art. 24 ust. 7 u.ś.r., w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W przedmiotowej sprawie dochód uzyskano w grudniu 2017 r., w związku z tym świadczenia nie przysługują od lutego 2018 r. Tymczasem organ I instancji uchylił Stronie prawo do świadczeń od [...] marca 2018 r., przyjmując, że decyzję przyznającą prawo do świadczenia rodzicielskiego wydano [...] marca 2018 r. Mając jednak na uwadze zakaz orzekania na niekorzyść strony, SKO zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO – oraz na decyzję tego organu z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego – wniosła, jednym pismem z [...] maja 2018 r., K. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 24 u.ś.r. oraz art. 2 pkt 20 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U z 2017 r. poz. 1851; dalej w skrócie "u.p.p.w.d.") i uchylenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz świadczenia wychowawczego na Córkę od [...] marca 2018 r. Wskazując na te zarzuty, Skarżąca wniosła o: 1) zmianę zaskarżonych decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego oraz prawa do zasiłku rodzinnego na Córkę, ur. [...] grudnia 2017 r., na okres do [...] kwietnia 2018 r., a uchylenie tego prawa dopiero od [...] maja 2018 r.; 2) zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego oraz zasiłku rodzinnego za okres od [...] marca 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r. w kwocie łącznej [...] zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na wskazane konto bankowe M. S., 3) zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty, 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że SKO błędnie jako dzień uzyskania dochodu przyjęło dzień nabycia prawa do świadczenia rodzicielskiego (czyli datę urodzenia Córki). Tymczasem decyzję przyznającą prawo do świadczenia rodzicielskiego wydano [...] marca 2018 r., a kwotę tego świadczenia za grudzień, styczeń, luty oraz marzec wypłacono w całości [...] marca 2018 r. W ocenie Skarżącej miesiącem, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu z tytułu świadczenia rodzicielskiego, jest miesiąc pierwszej wypłaty przyznanego świadczenia, czyli w tym przypadku marzec. Zatem zgodnie z art. 24 ust. 7 u.ś.r. oraz art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d. uchylenie decyzji przyznających prawo do zasiłku rodzinnego oraz do świadczenia wychowawczego powinno nastąpić od [...] maja 2018 r., a nie od [...] marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego – unormowane w ustawie z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") – należy wyjść od stwierdzenia, że jest poza sporem, iż przyznanie Skarżącej, decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2018 r. (nr [...]) świadczenia rodzicielskiego na Córkę doprowadziło do uzyskania dochodu przez Skarżącą. Wynika to wprost z art. 3 pkt 24 lit. i u.ś.r., w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o "uzyskaniu dochodu", oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego." Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, w którym momencie (dniu, miesiącu) dochodzi do "uzyskania dochodu" z tytułu przyznanego decyzją administracyjną świadczenia rodzicielskiego. Na postawione w ten sposób pytanie – w sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, dane świadczenie zostało przyznane z mocą wsteczną (tj. także za okres poprzedzający wydanie decyzji przyznającej świadczenie) – potencjalnie możliwe są, co do zasady, trzy odpowiedzi: 1) w dniu (odpowiednio: miesiącu), od którego dane świadczenie zostało przyznane (takie stanowisko w kontrolowanej sprawie zajęło SKO, uznając, że Skarżąca uzyskała dochód w grudniu 2017 r.); 2) w dniu (odpowiednio: miesiącu), w którym została wydana decyzja przyznająca świadczenie; 3) w dniu (odpowiednio: miesiącu), w którym nastąpiła (pierwsza) wypłata przyznanego świadczenia (takie stanowisko zajmuje Skarżąca, która stwierdza, że dochód z tytułu przyznanego świadczenia rodzicielskiego uzyskała w marcu 2018 r.). O razu należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie rozróżnienie pomiędzy wariantami (2) oraz (3) nie ma istotnego znaczenia, gdyż zarówno do wydania decyzji, jak i do wypłaty przyznanego świadczenia rodzicielskiego doszło w marcu 2018 r. Z tego względu warianty te w dalszej części rozważań będą ujmowane łącznie. W ocenie Sądu w niniejszym składzie prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że do uzyskania dochodu spowodowanego przyznaniem (z mocą wsteczną) świadczenia rodzicielskiego nie dochodzi w miesiącu, od którego świadczenie to zostało przyznane (tu: w grudniu 2017 r.), lecz w miesiącu, w którym decyzja przyznająca świadczenie została wydana, a świadczenie (pierwsze) wypłacone (tu: w marcu 2018 r.). Przemawiają za tym w szczególności następujące względy: - konstytutywny charakter decyzji o przyznaniu świadczenia rodzicielskiego Decyzja przyznająca świadczenie rodzicielskie nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny. Oznacza to, że dopóki nie zostanie wydana decyzja przyznająca wnioskowane świadczenie, nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do tego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z [...].11.2017 r., I OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Innymi słowy, prawo do świadczenia ma swoje źródło w decyzji i nie powstaje wcześniej. Powyższej zasady nie zmienia fakt przyznania świadczeń za okres poprzedzający wydanie decyzji – również bowiem za ten wcześniejszy okres prawo do świadczenia powstaje dopiero z mocy wydanej decyzji. Godzi się ponadto zauważyć, że w przypadku zaakceptowania stanowiska wyrażonego przez organ w zaskarżonej decyzji, należałoby konsekwentnie przyjmować, iż Skarżąca już od grudnia 2017 r. "pobierała" świadczenie rodzicielskie – podczas gdy w tamtym czasie (przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie) nie miała ona żadnych podstaw do ubiegania się o jego wypłatę. - pomocowy charakter (cel) zasiłku rodzinnego Nie ulega wątpliwości, że celem zasiłku rodzinnego jest pomoc w pokryciu wydatków na utrzymanie dziecka (zob. art. 4 ust. 1 u.ś.r.). Zatem także z uwagi na ów pomocowy charakter zasiłku rodzinnego należy uznać, że wpływ na uprawnienie do tego świadczenia (jego odebranie lub obniżenie) może mieć jedynie rzeczywista, a nie tylko potencjalna, możliwość otrzymania (pobrania) w danym okresie kwot innego świadczenia (tu: świadczenia rodzicielskiego). Powyższą wykładnię potwierdza pośrednio, mający zastosowanie w kontrolowanej sprawie, przepis art. 24 ust. 7 u.ś.r., zgodnie z którym, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Jak widać sam ustawodawca – najpewniej właśnie przez wzgląd na ów pomocowy charakter zasiłku rodzinnego – przewidział możliwość kontynuacji pobierania dotychczasowego świadczenia jeszcze przez pewien czas po uzyskaniu dochodu skutkującego utratą ("odroczoną" na podstawie art. 24 ust. 7 u.ś.r.) prawa do ich pobierania. - "dochód" jako termin prawa podatkowego Termin "dochód" używany w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest w istocie terminem zaczerpniętym z prawa podatkowego, na co też wskazuje jego definicja zamieszczona w art. 3 pkt 1 u.ś.r., odwołująca się wprost do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na gruncie tych przepisów jest zaś zasadą, że "przychodem" – a co za tym idzie, także "dochodem" – są pieniądze (wartości pieniężne, wartość otrzymanych świadczeń w naturze, wartość innych nieodpłatnych świadczeń) "otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika" (por. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych). Zatem także na gruncie cytowanych przepisów przy identyfikowaniu faktu i momentu uzyskania dochodu (verba legis "przychodu") podstawowe znaczenie ma, co do zasady, sam moment zyskania możliwości faktycznego dysponowania kwotą danego świadczenia, a nie okres, za jaki formalnie ono przypada. Powyższe koresponduje z poglądem, który Sąd w niniejszym składzie co do zasady podziela, że: "Dopiero więc faktyczne uzyskanie dochodu wskutek zatrudnienia [tu odpowiednio: wskutek przyznania świadczenia rodzicielskiego – uw. Sądu] ma wpływ na uprawnienie do świadczeń rodzinnych. Związane jest to z pomocową istotą świadczeń rodzinnych. Wpływ na uprawnienie do tych świadczeń mieć mogą jedynie faktycznie uzyskane dochody, a nie wierzytelności czy ekspektatywa uzyskania dochodu" (zob. wyroki WSA: z 20.10.2016r., III SA/Gd 750/16; z 29.06.2017 r., III SA/Gd 374/17 – CBOSA). - unormowanie art. 25 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Oczywistym jest, że osoba, która uzyskała dochód na podstawie decyzji przyznającej określone świadczenie, ma możliwość wywiązania się z powyższego obowiązku informacyjnego i powiadomienia organu o uzyskanym dochodzie dopiero z momentem otrzymania tej decyzji (nawet jeśli świadczenie przyznano także za wcześniejszy okres). Na tle analizowanego przepisu nie sposób więc racjonalnie przyjmować, że do zmiany sytuacji dochodowej beneficjenta świadczenia dochodzi już wcześniej (przed otrzymaniem decyzji). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że skoro decyzja przyznająca Skarżącej świadczenie rodzicielskie została wydana w marcu 2018 r., i w tym też miesiącu doszło do pierwszej wypłaty tego świadczenia, to właśnie w marcu 2018 r. – a nie jak uznało SKO: w grudniu 2017 r. – nastąpiło uzyskanie dochodu z ww. tytułu. Zatem określonym w art. 24 ust. 7 u.ś.r. "miesiącem następującym po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu" był w tej sprawie maj 2018 r. I to od tego miesiąca (jak trafnie wskazano w skardze) – a nie od lutego 2018 r. (jak stwierdziło SKO), ani od marca 2018 r. (jak przyjął organ I instancji) – Skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego. Tę ocenę prawną weźmie pod uwagę organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się zaś do wniosków Skarżącej o zmianę zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wraz z odsetkami, należy wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wydawania orzeczeń takiej treści (w takim przedmiocie), gdyż zasadniczo nie jest władny zastępować organów administracji publicznej w merytorycznym (verba legis "co do istoty") załatwieniu sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji i ich ewentualnego eliminowania z obrotu prawnego – co też niniejszym uczynił w odniesieniu do zaskarżonej decyzji SKO. Jednocześnie Sąd nie uchylił poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], gdyż miał na uwadze, że w kontrolowanej sprawie nie pozostały żadne okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, co oznacza, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., że SKO będzie władne we własnym zakresie dokonać stosownej korekty rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. O wnioskowanych kosztach postępowania Sąd nie orzekł, gdyż Skarżąca nie wykazała poniesienia takich kosztów.