II SA/Rz 981/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 597 zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Starosta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o, gazową, policznikowej instalacji gazowej oraz policznikowej instalacji elektrycznej, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wody na części działki ew. nr 512 w miejscowości T., gm. S. Po rozpoznaniu odwołania M. C. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.b.") pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Wojewoda stwierdził, że w świetle przytoczonych przepisów pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt. W przypadku wniosku, obejmującego jeden obiekt, pozwolenie musi obejmować części składowe tego obiektu i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie budynku, projekt budowlany winien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. Następnie Wojewoda wskazał, że organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o, gazową, policznikowej instalacji gazowej oraz policznikowej instalacji elektrycznej, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wody na części działki ew. nr 512 w miejscowości T., co wskazuje, że pozwoleniem na budowę nie zostały objęte np.: utwardzenie terenu, przyłącz energii elektrycznej oraz przyłącz gazowy. W projekcie budowlanym w opisie technicznym policznikowej doziemnej zewnętrznej instalacji gazu zaznaczono m.in, że "włączenie do sieci wg oddzielnego postępowania administracyjnego", zaś w projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono: "projektowane utwardzenie terenu - nie objęte wnioskiem". Kwestia wykonania przyłącza energetycznego w projekcie nie została wyjaśniona. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda stwierdził, że wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy oraz utwardzonego dojścia i dojazdu do budynku, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, m.in. w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 u.p.b. Wskazał przy tym, że przepisy art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 u.p.b. odnoszą się do sytuacji, gdy w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywane są wyłącznie roboty budowlane polegające na budowie w/w instalacji. Tym samym w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego winien on zostać zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zaś projekt budowlany winien spełniać wymagania np. §8 ust. 3 pkt 2 i 6 i § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie Wojewody przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zapadło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zbadał kompletność projektu budowlanego i jego zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydał rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że projekt budowlany został przedstawiony w zasadzie w stanie kompletnym, a dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości, miały - w stosunku do zgromadzonego już materiału i objętości projektu - walor marginalny, uzupełniający. Zdaniem skarżącego, niewymienione w projekcie składniki inwestycji (dwa przyłącza i teren utwardzony wokół budynku) pełnić mają funkcję służebną względem prawidłowo zaprojektowanej inwestycji co do zasady, tzn. budynku, instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, gazowej, policznikowych gazowej i elektrycznej, przyłączy kanalizacji i wody. Tak wąski zakres wymaganego uzupełnienia projektu budowlanego dawał wszelkie podstawy, wbrew poglądowi Wojewody, do twierdzenia, że w sprawie wymagane jest tylko uzupełnienie jednego dowodu, projektu architektoniczno-budowlanego, oraz obligował Wojewodę do samodzielnego uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym brakującego zakresu projektu, a następnie zreformowania lub utrzymania w mocy decyzji zaskarżonej odwołaniem, zgodnie z żądaniem inwestora. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy w wywodzie poświęconym wskazaniu okoliczności wymagających wzięcia pod uwagę posłużył się wyliczeniem przykładowym, co w oczywisty sposób kłóci się z nakazem płynącym z art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., który wymaga od organu odwoławczego wyraźnego, pozytywnego (a nie milczącego) wskazania okoliczności, które zostały poprzednio pominięte, a mogą w ocenie organu mieć wpływ na utrzymanie w mocy decyzji w ponownym postępowaniu odwoławczym. Skarżący zakwestionował również zarzut organu odwoławczego, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 77 § 2-4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] nie odpowiada powyższym wymogom. Słusznie wskazał skarżący, że zakres dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków projektu budowlanego był nieznaczny w stosunku do jego objętości, a zatem trudno przyjąć, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Obligowało to organ odwoławczy do dokładnego uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności wyjaśnienia z jakiej przyczyny niemożliwym było usunięcie braków postępowania w trybie art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu nie wyjaśnił, dlaczego nie mógł usunąć samodzielnie dostrzeżonych braków projektu budowlanego. Oznacza to, że nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z prawem na etapie postępowania odwoławczego nie przekracza zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego (tak również w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Gd 751/17). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.