III SA/Kr 659/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na czynność Wójta Gminy M z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia do placówki oświatowej skargę oddala Wnioskiem z 14 marca 2018 r. skarżąca M. O. zwróciła się do Wójta Gminy M zwrot kosztów za okres od 1 marca do 30 czerwca 2018 r. z tytułu dowozu jej niepełnosprawnego syna do oddziału przedszkolnego funkcjonującego przy szkole podstawowej - "[...]" w K, w celu realizacji rocznego, obowiązkowego przygotowania przedszkolnego. Zwrot kosztów miał się dokonywać na podstawie zawartej ze skarżącą umowy (do wniosku została dołączona kserokopia wyroku Sądu Rejonowego z 12 lipca 2017 r., [...] w podobnej sprawie) Skarżąca wskazała, że ww. przedszkole jest najbliższą merytorycznie placówką w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.). W uzasadnieniu wyboru przedszkola skarżąca powołała się na zalecenia z orzeczenia nr [...] wskazując, że dotychczas syn realizował edukację w placówce w licznej grupie, ale w związku z ograniczeniami pomocy terapeutycznej i wystąpieniem regresu w funkcjonowaniu w grupie rówieśniczej – konieczne okazało się przeniesienie syna do placówki z małymi grupami, mającej warunki do pełnej realizacji zaleceń z orzeczenia. Pismem z 11 kwietnia 2018 r. organ odmówił zwrotu ww. kosztów. Powołując się na brzmienie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, organ wskazał, że najbliższą merytorycznie placówką dla dziecka skarżącej jest Przedszkole Samorządowe w M "I" z Oddziałem w L. Z tych to powodów organ uznał, że żądanie skarżącej było niezasadne. Organ ustalił (m.in. w oparciu o pisemne wyjaśnienia Dyrektorki Przedszkola Samorządowego w M "I" z 7 kwietnia 2018 r. oraz informacje pochodzące od skarżącej, a zawarte w ponagleniu z 29 marca 2018 r.), że syn skarżącej od 1 września 2014 r., w godzinach od 8 00-16 00 odbywał wychowanie przedszkolne w Przedszkolu Samorządowym "I" w M z Oddziałem L. Z uwagi na stwierdzony autyzm dziecka i przedłożone przez matkę orzeczenie z 28 sierpnia 2013 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, od 6 października 2014 r. chłopiec został objęty zajęciami rewalidacji indywidualnej w ilości 2 godzin tygodniowo. Zgodnie z wolą skarżącej zajęcia odbywały się na terenie Przedszkola lub w domu skarżącej. Zajęcia z rewalidacji indywidulanej obejmowały: doskonalenie zdolności komunikacyjnych, uspołecznienie, usprawnienie sprawności motorycznych, dokonanie orientacji przestrzennej, usprawnienie funkcji poznawczych, rozwój percepcji wzrokowej i słuchowej, dostarczenie bodźców zmysłowych. Od września 2016 r. dla chłopca przydzielony został na 9 godzin tygodniowo nauczyciel wspomagający i do grupy, do której uczęszczał, 1/2 etatu pomocy wychowawczej. Od marca 2017 r. chłopiec uczęszczał w przedszkolu na zajęcia prowadzone przez specjalistów z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej (pedagog i logopeda). Działania prowadzone przez nauczycieli w grupie i specjalistów przez cały okres, w jakim chłopiec uczęszczał do przedszkola, doprowadziły do rozwoju w zakresie: usprawnienia aparatu artykulacyjnego, sprawności językowych, umiejętności komunikacyjnych, stosowania poprawnej konstrukcji w zdaniach, poprawności wymawiania słów, usprawnienia zmysłu wzroku, uwagi słuchowej, ogólnej wrażliwości słuchowej, umiejętności analizy i syntezy wzrokowej, umiejętności analizy i syntezy słuchowej, koordynacji wzrokowo-ruchowej, większej wrażliwości czuciowej mięśni, umiejętności grafomotorycznych, koordynacji pracy rąk, precyzji ruchu dłoni i palców, koordynacji ruchów w obrębie całego ciała, usprawnienia motoryki dużej, prawidłowego napięcia mięśni, wzmocnienia poprawnych zachowań, wygaszania zachowań niepoprawnych, umiejętności samokontroli, nawiązywania poprawnych relacji z innymi osobami, umiejętności współdziałania z innymi osobami, wydłużenia czas koncentracji uwagi podczas wykonywania zadań, skupiania uwagi na osobie podającej instrukcję do zadania, zapamiętywania tekstu wiersza i piosenki. Proces wychowania i kształcenia przebiegał w sposób systematyczny i harmonijny, widoczne były postępy w różnych dziedzinach rozwoju. Chłopiec był pod ścisłą i systematyczną opieką nauczycieli, pedagogów i logopedy. Organ podkreślił, że to skarżąca przeniosła syna od 1 marca 2018 r. do k placówki, pomimo że przedszkole w M było placówką pierwotnie przez nią wybraną, w której jej syn przez sześć miesięcy realizował roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, a wszystkie działania przedszkola były korzystne dla dziecka i zgodne z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że zmiana placówki oświatowej została zalecona przez specjalistów w orzeczeniu z 19 kwietnia 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, w którym uznano, że kontynuowanie nauki w ww. placówce w K będzie najkorzystniejsze. Tym samym była to najbliższa merytorycznie placówka i zachodziły przesłanki do zapewnienia zwrotu kosztów dojazdu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że podczas pobytu w przedszkolu w M nastąpił u jej syna regres rozwojowy i konieczna była zmiana placówki oświatowej, co było skutkiem złego zarządzania przez Wójta Gminy M, o czym świadczyły: nienaturalnie duża rotacja kadry, a co miało negatywny wpływ na stan zdrowia dziecka; przerwanie realizacji prawomocnej decyzji administracyjnej przyznającej dziecku od stycznia 2017 r. terapię neurologopedyczną i socjoterapię z terapią behawioralną; stwierdzenie nieważności przez Wojewodę (rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z 7 maja 2018 r.) zarządzenia Wójta Gminy o zasadach zwrotu kosztów dowozu uczniów niepełnosprawnych; nagłe odejście z pracy dyrektora przedszkola. Ponadto skarżąca zarzuciła, że odmowa zwrotu kosztów dowozu została podpisana przez osobę nieuprawnioną, gdyż w piśmie nie zostało umieszczone upoważnienie Wójta do wydawania takiej odmowy. W kolejnym piśmie (z 28 września 2018 r.) skarżąca podniosła, że jej syn miał zalecone kształcenie w grupie specjalnej lub integracyjnej, a co nie było realizowane na terenie gminy M. Skarżąca wskazała na liczne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące toczących się sporów z Wójtem Gminy M i potwierdzające, jej zdaniem, działania organu niezgodne z prawem. W piśmie z 1 października 2018 r. skarżąca podkreśliła, że nie jest rodzicem roszczeniowym i po raz pierwszy wystąpiła o zwrot kosztów dowozu syna. W jej ocenie zmiana przedszkola spowodowana została brakiem dodatkowego wsparcia w ramach SUO. Ponadto skarżąca podkreśliła, że wójt żądał, aby terapia jej syna prowadzona była przez osoby o przygotowaniu innym niż dotychczasowe (zapewniane synowi od 2014 r.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Natomiast na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. pełnomocniczka organu wniosła o odrzucenie skargi powołując się na pogląd przedstawiony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 116/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga na czynność odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna skarżącej podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sad administracyjny, niemniej jednak skarga ta nie była zasadna. Sąd uznał bowiem, że skarżąca nie wykazała, aby placówka "[...]" w K było "najbliższym przedszkolem", o którym mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. W ocenie Sądu, organ prawidłowo natomiast ustalił, że przedszkole "I" w M oddział w L było "najbliższym przedszkolem", w szczególności jeśli chodzi o wymagania w zakresie kształcenia specjalnego. Odnosząc się do najdalej idącej argumentacji pełnomocniczki organu – wnoszącej o odrzucenie skargi – Sąd nie podziela poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że z uwagi na regulowanie zasad zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnych dzieci poprzez umowę cywilnoprawną – odmowa zwrotu kosztów transportu nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd zauważa przy tym, że powołane przez pełnomocniczkę postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2018 r., I OSK 2861/18. Wprawdzie w orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozróżnienia na: czynności: zapewnienia darmowego dowozu dziecka do szkoły (podlegające kontroli sądu administracyjnego) oraz zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji, gdy dziecko jest dowożone przez tego opiekuna do przedszkola (podlegające kontroli sądu powszechnego) – ale w ocenie orzekającego Sądu rozróżnienie to nie uwzględnia, że w rozpatrywanej sprawie – organ odmówił w ogóle zwrotu kosztów dowozu do placówki w K. Nie została więc zawarta jakakolwiek umowa cywilnoprawna. Zdaniem Sądu, kontroli sądu powszechnego podlegają jedynie spory wynikłe na tle zawartej już umowy cywilnoprawnej np. w zakresie wyliczania płatności. W takiej sytuacji obydwie strony umowy mają równorzędną pozycję. Natomiast gdy podstawą odmowy zawarcia umowy cywilnoprawnej jest przepis materialnego prawa administracyjnego to w sprawie nie występują w sprawie dwa równorzędne, w sferze prawa cywilnego, podmioty. Po jednej stronie działa bowiem organ, który ma określone w prawie administracyjnym materialnym – obowiązki, a po drugiej - podmiot (tu: skarżąca) żądający wypełnienia tych obowiązków. Sąd zdaje sobie przy tym sprawę, że w praktyce, z uwagi na mało precyzyjne przepisy Prawa oświatowego, może powstać wątpliwość co do wykładni art. 32 ust. 6 powołanej ustawy w zakresie kognicji sadów administracyjnych (pośrednio takich problemów dowodzi załączona do wniosku kserokopia orzeczenia sadu powszechnego). Rozstrzygający w tym zakresie jest jednak charakter ogółu stosunków wiążących strony postępowania – art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego nie daje bowiem podstaw do prowadzenia równoprawnych negocjacji w zakresie warunków umowy cywilnoprawnej. Reasumując powyższe rozważania, w ocenie orzekającego Sadu, odmowa zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego jaka powinna nastąpić na podstawie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc podlegającą kontroli sądów administracyjnych zgodnie z 3§2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Z tych to przyczyn Sąd skargę rozpoznał. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu upoważnienie M. M. – Sekretarza Gminy – do działania w imieniu Wójta. W aktach znajduje się zarządzenie Wójta z 8 kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia sekretarza gminy do działania w imieniu gminy – podpisane przez Wójta. O treści tego zarządzenia organ poinformował skarżącą odrębnym pismem (k.117 i 116 akt administracyjnych). Przedmiotem sporu było ustalenie czy przedszkole funkcjonujące w "[...]" w K było "najbliższym przedszkolem" w rozumieniu ww. art. 32 ust. 9 Prawa oświatowego. Sąd zgadza się przy tym z poglądem, że "bliskość" placówki powinna być rozpatrywana zarówno poprzez pryzmat położenia geograficznego (odległość szkoły czy przedszkola od miejsca zamieszkania), jak również z punktu widzenia posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. orzeczenia i poglądy doktryny powołane w wyroku WSA w Gliwicach z 28 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 127/16 dotyczące podobnych przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty-Dz.U. z 2015 r., poz. 2156). W ocenie Sądu skarżąca nie uprawdopodobniła, aby błędne były ustalenia organu co do zapewnienia jej synowi w przedszkolu w M oddział w L – kształcenia odpowiadającego potrzebom wynikającym z posiadanego stopnia niepełnosprawności. Co więcej organ przesłał do przedszkola w M tabele nadesłane przez skarżącą, w których w sposób szczegółowy wykazano w jaki sposób było realizowane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do tych danych. Na wstępie Sąd zaznacza, że skarżąca dołączyła do skargi oraz akt postępowania orzeczenia nr [...] (wychowanie przedszkolne) oraz nr [...] (na I etap edukacyjny) wydane 19 kwietnia 2018 r., a więc orzeczenia wydane już po złożeniu przez nią wniosku o zwrot kosztów dojazdu (14 marca 2018 r.). We wniosku tym skarżąca powołała się bowiem na pierwotne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego tj. nr [...] z 28 sierpnia 2013 r. (zostało uchylone ww. orzeczeniem nr [...]). Skarżąca akcentowała, że "nowe" orzeczenie wskazywało na konieczność kontynuowania kształcenia w dotychczasowej placówce z uwagi na zapewnienie stabilnych warunków realizacji obowiązku nauki – niemniej jednak to właśnie skarżąca zadecydowała o zmianie placówki oświatowej. Wbrew jej twierdzeniom fragment opinii (sporządzonej przez nauczycieli z przedszkola "I" w M 28 lutego 2018 r.) o wypytywanie w stresie przez dziecko co każda osoba dorosła, która przyszła do sali, będzie robić – nie dowodzi regresu syna skarżącej. Fragment ten jest wręcz sprzeczny z jej twierdzeniami. Kluczowy bowiem fragment opinii o dziecku brzmi: "A stara się zwracać swoją osobą uwagę nauczyciela, domaga się poświęcania mu indywidualnej uwagi, domaga się potwierdzenia prawidłowego wykonania różnych czynności. Bardzo lubi pomagać nauczycielowi. W ostatnim czasie, A stał się bardziej dociekliwy, nawet gdy jest czas na zabawy dowolne, chłopiec obserwuje co robi nauczyciel i inne osoby dorosłe, chętniej wypytuje: «po co przyszły, dokąd idą, co aktualnie robią, co będą robić, dlaczego to robią, po co im te rzeczy, po co to przyniosły». Chłopiec sprawia wrażenie, jakby chciał kontrolować działania osób dorosłych, które są w grupie, które do Sali wchodzą w jakimkolwiek celu". W ocenie Sądu zacytowany fragment opinii w żaden sposób nie wskazuje na działanie syna skarżącej w stresie czy też negatywnie oceniane (przez nauczyciela) zachowanie. Co więcej, cała opinia jest generalnie pozytywna – wskazuje na dużą kreatywność chłopca, aktywny udział w zajęciach przedszkolnych, dobre radzenie sobie z ćwiczeniami, duży zasób słów. Opinia zawiera również elementy krytyczne (np. "Zdarza się, że trzeba mu przypominać o odpowiedniej postawie ciała podczas pracy przy stoliku" lub "(...) podczas zajęć gimnastycznych w grupie trzeba go zachęcać do aktywności"), ale w ocenie Sądu, nawet i te fragmenty nie dowodzą, że w przedszkolu w M nie były realizowane zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W całym tekście opinii nie ma jakiejkolwiek wzmianki o regresie. Co więcej, również w nowych orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego nie ma informacji, aby dotychczasowe kształcenie prowadzone było w sposób nieprawidłowy, co wywołało regres u syna skarżącej. Skarżąca uzasadniała zmianę placówki faktem, że w grudniu 2017 r. zmienili się wszyscy nauczyciele (wychowawca, nauczyciel wspomagający, logopeda), ale ta argumentacja nie jest zasadna skoro przez sam fakt zmiany w styczniu 2018 r. placówki – skarżąca doprowadziła do zmiany wszystkich specjalistów zajmujących się jej synem. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że skarżąca uzyskała korzystne dla siebie rozstrzygnięcia w sporach toczonych z Wójtem Gminy M, ale też okoliczność ta nie oznacza automatycznie, że wszystkie działania organu były sprzeczne z prawem. Skarżąca wnosiła bowiem skargi na różne typy rozstrzygnięć, a jak sama zaznaczyła, wniosek o zwrot kosztów dojazdu do placówki oświatowej – złożyła po raz pierwszy. Ponadto, co należy zaznaczyć, nie wszystkie skargi zostały uwzględnione w sporach z Wójtem Gminy M, chociaż, co trzeba przyznać, statystycznie więcej jest rozstrzygnięć korzystniejszych dla skarżącej. Skarżąca wskazywała dodatkowo na trudności w realizacji decyzji przyznającej terapię neurologopedyczną, socjoterapię z terapią behawioralną oraz pozbawienie specjalistycznych usług opiekuńczych (SUO). Wskazywała również, że w przedszkolu "I" (M) grupy były liczniejsze niż w przedszkolu w K. W ocenie Sądu, okoliczności te, nawet jeśli byłyby prawdziwe, nie świadczą o tym, że proces kształcenia w przedszkolu w M był a priori niedostosowany do rodzaju niepełnosprawności syna skarżącej. Sąd zwraca przede wszystkim uwagę, że system SUO jest realizowany w ramach pomocy społecznej, a nie systemu oświaty – problem więc prawidłowości wydawanych w tym zakresie decyzji nie dowodzi nieadekwatności zakresu kształcenia w przedszkolu w M. Skarżąca zresztą w żaden sposób nie uprawdopodobniła swoich twierdzeń o nieadekwatności kształcenia w przedszkolu w M. Co więcej, w piśmie z 24 kwietnia 2018 r. skarżąca wprost przyznała, że "wina nie była po stronie przedszkola". Podobnie, powołanie się przez skarżącą na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w zakresie zarządzenia Wójta dotyczącego zwrotu kosztu dowozu uczniów niepełnosprawnych - nie dowodzi prawidłowości jej argumentacji o "bliskości przedszkola" w K. Wojewoda stwierdził bowiem nieważność zarządzenia Wójta wyłącznie ze względów formalnych tj. braku podstawy prawnej do regulowania tego typu kwestii w prawie miejscowym – zaprezentowana przez Wojewodę argumentacja zgodna jest z uzasadnieniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 kwietnia 2016 r., III SA/Kr 1623/15, a dotyczącym podobnego zarządzenia Prezydenta Miasta. Sąd nie neguje swobody rodziców w decydowaniu o placówce oświatowej, do jakiej chcą posyłać swoje dziecko. Niemniej jednak przekonanie, że wybrana placówka będzie najlepsza dla ich dziecka nie oznacza, że w każdym przypadku gmina będzie zobowiązana do zapewnienia bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dojazdu. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.