II SA/Ol 489/18

Dnia 2 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmian w ewidencji gruntu - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że dnia 6 marca 2017 roku Starosta E. wszczął postępowanie znak "[...]" w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla fragmentu obrębu N., gmina T. obejmującego działki ewidencyjne nr "[...]". Celem postępowania było usunięcie niezgodności stwierdzonych przez Starostę E. w czasie weryfikacji danych ewidencyjnych. Dnia "[...]" Starosta E. wydał decyzję, w której orzekł o aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, poprzez wprowadzenie zmian wynikających z opracowania geodezyjnego, oznaczonego numerem "[...]" dotyczącego ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr "[...]" położonymi w obrębie N., gmina T. W uzasadnieniu podniesiono, że dnia 12 kwietnia 2017 r. Starosta E. zlecił firmie "[...]" wykonanie zamówienia obejmującego ustalenie przebiegu granic zgodnie z § 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. 25 maja 2017 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o wykonaniu zgłoszonych prac i 27.10.2017 r. operat techniczny, po pozytywnej weryfikacji, został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Od powyższej decyzji pismem odwołał się M. B., w ustalonym ustawowo terminie. Odwołujący nie zgodził się ze wskazanym przebiegiem granicy pomiędzy działkami nr "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wykonawca prac geodezyjnych w dniu 15.05.2017 r. przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic między działkami nr "[...]". Wykonawca odszukał wznowione w 2016 roku (operat "[...]") znaki graniczne tworzące granicę pomiędzy działkami nr "[...]" i taki przebieg granicy przedstawił stronom. Współwłaścicielka działki nr "[...]" G. Ż., biorąca udział w czynnościach ustalenia przebiegu granicy, podpisała w dniu 15 maja 2017 r. protokół ustalenia przebiegu granic, akceptując przebieg ustalonej granicy. Z uwagi zaś na to, że M. B. odmówił złożenia podpisu, nie doszło do bezspornego ustalenia przebiegu kwestionowanej granicy. Natomiast wykonawca prac geodezyjnych w przyjętym do PZGiK operacie technicznym "[...]" prawidłowo oznaczył sporny odcinek granicy na szkicu granicznym i polowym oraz opisał go w sprawozdaniu technicznym. Skargę na ww. decyzję wywiódł M. B., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie prawa, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mając na uwadze obowiązek organu administracji ustalenia prawdy obiektywnej, art. 80 kpa; 2. naruszenie § 37 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. z dnia 10 czerwca 2016 r. Dz.U. z 2016 r. póz. 1034) przez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dysponując opracowaniem geodezyjnym, które budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości odzwierciedlonych w ewidencji granic między działkami, nie podjął czynności zmierzających do ustalenia właściwego przebiegu granic między nieruchomościami poprzez dokonanie geodezyjnych pomiarów terenowych, 3. naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 i 80 kpa, poprzez ich wadliwe zastosowanie, w szczególności przez niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności stanu faktycznego na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do przyjęcia, że okoliczności dowodzone przez skarżącego nie zostały udowodnione; 4. naruszenie art. 8 kpa w związku z art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa, poprzez ich wadliwe zastosowanie i prowadzenie przez organ II instancji postępowania w sposób nierzetelny z pominięciem należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w tym przyczyn, dla których odmówił wiarygodności dokumentacji zdjęciowej złożonej przez skarżącego do akt z odwołaniem. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżący w odwołaniu od decyzji organu l instancji podał, iż wskazywał geodecie, że ostatni stan spokojnego posiadania nie przebiega wzdłuż istniejącego obecnie płotu, który został postawiony w 2016 r. przez właściciela działki nr "[...]" – C. Ż., po zainicjowaniu przez skarżącego niniejszego postępowania. Skarżący wyraźnie wskazywał geodecie, że ostatni stan posiadania spokojnego polegał na tym, że granica działek przebiegała wzdłuż starego płotu, który po zainicjowaniu niniejszego postępowania został zlikwidowany przez Ż. Geodeta podczas wykonywanych czynności z udziałem skarżącego dnia 15 maja 2017r. widział stary płot, którego jeszcze Ż nie zdążył zlikwidować do końca. W dacie wykonywanych czynności, tj. 15 maja 2017r. jeszcze istniały dwa płoty, tj. stary wyznaczający faktyczną granicę działek i nowy nielegalnie wykonany przez Ż. Geodeta całkowicie pomija ten fakt. Skarżący przedstawiał geodecie pozostałości starego płotu składającego się z drewnianych słupków. Skarżącemu przed całkowitym zniszczeniem poprzedniego ogrodzenia udało się wykonać fotografie, które przedłożył w załączeniu do odwołania od decyzji organu l instancji. Stary płot był wykonany z siatki osadzonej na drewnianych słupkach (fotografie w załączeniu) i przebiegał wzdłuż sadu skarżącego od widocznego pierwszego słupka drewnianego na zdjęciu oznaczonym jako nr 1 i nr 2. Wbrew twierdzeniom geodety granica przebiegała od tego słupka w górę, a nie według nowego postawionego płotu. Potwierdzeniem tego jest chociażby widoczny na zdjęciach oznaczonych jako nr 3 i 4 szeroki kilkumetrowy pas oddzielający sad skarżącego od upraw sąsiednich, tj. pas technologiczny służący do dokonywania zabiegów agrotechnicznych na drzewostanie przy pomocy ciągnika. Jest oczywistym, że właściciel sadu nie mógł posadzić sadu przy samej granicy działki, którą geodeta uznał za rzeczywistą, w sposób uniemożliwiający mu dostęp do sądu. Jest to sprzeczne z podstawowymi zasadami sztuki sadowniczej. Organ II instancji natomiast w sposób niedopuszczalny w uzasadnieniu swojej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do przedstawionej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Starosty argumentacji i materiałów, co niewątpliwie dyskwalifikuje decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 j.t). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]", w której rozstrzygnięto o aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, poprzez wprowadzenie zmian wynikających z opracowania geodezyjnego, dotyczącego ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr "[...]" położonymi w obrębie N., gmina T. Strona skarżąca kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działkami nr "[...]". Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101), p.g.i.k., oraz wydane na jej podstawie Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn zm. przywoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą, a także położenia budynków, ich przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Powyższe informacje, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.i.k., zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. - rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do § 39 ust. 1 przywołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Według zaś § 39 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Wskazać należy, że w oparciu o powyższe regulacje nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2007 r. IV SA/Wa 301/07 i wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. I OSK 1696/07, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś korekta danych zawartych w dokumentach ewidencyjnych jest możliwa, jeśli błędy mają charakter ewidentny. Tym samym niezasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia § 37 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego l Kartograficznego, dysponując opracowaniem geodezyjnym, które budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości odzwierciedlonych w ewidencji granic między działkami, nie podjął czynności zmierzających do ustalenia właściwego przebiegu granic między nieruchomościami poprzez dokonanie geodezyjnych pomiarów terenowych. Na gruncie niniejszej sprawy wykonawca prac geodezyjnych w dniu 15 maja 2017 r. przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic między działkami nr "[...]". Właściwe podmioty nie złożyły do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, więc wykonawca prac geodezyjnych stosownie do § 39 ust. 2 ustalił granicę według ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz sporządził protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie wykonawca wskazał dokumentację geodezyjną, która podlegała analizie. Niewątpliwie wykonawca odszukał wznowione w 2016 roku znaki graniczne tworzące granicę pomiędzy działkami nr "[...]", i taki przebieg granicy przedstawił stronom. Współwłaścicielka działki nr "[...]", biorąca udział w czynnościach ustalenia przebiegu granicy, podpisała w dniu 15 maja 2017 r. protokół ustalenia przebiegu granic, akceptując przebieg ustalonej granicy. Współwłaściciel działki "[...]", C. Ż. nie stawił się, pomimo prawidłowego zawiadomienia. M. B. właściciel działki nr "[...]" odmówił podpisania protokołu ustalenia przebiegu granic i zanegował (według wpisu wykonawcy w protokole) przebieg granicy wskazany przez wykonawcę. Z uwagi zatem, że skarżący odmówił złożenia podpisu nie doszło do bezspornego ustalenia przebiegu kwestionowanej granicy. Wykonawca zaś prac geodezyjnych w przyjętym do PZGiK operacie technicznym "[...]" prawidłowo oznaczył sporny odcinek granicy na szkicu granicznym i polowym oraz opisał go w sprawozdaniu technicznym. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Wpisy w niej mają charakter deklaratoryjny i nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Oznacza to, że organ ewidencyjny nie może w sposób dowolny dokonywać zmian w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też nie mogły być podstawą wpisu przytaczane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi argumenty wskazujące, że granica działek przebiegała wzdłuż starego płotu, który po zainicjowaniu niniejszego postępowania został zlikwidowany przez C. Ż. Niewątpliwie, w myśl § 39 ust. 2 rozporządzenia, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Skoro zatem na gruncie niniejszej sprawy właściwe podmioty nie złożyły do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, to wykonawca prac geodezyjnych stosownie do § 39 ust. 2 prawidłowo ustalił granicę według ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz sporządził protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca odszukał wznowione w 2016 roku znaki graniczne, tworzące granicę pomiędzy działkami nr "[...]", i według nich ustalił granicę pomiędzy działkami. W przyjętym zaś do PZGiK operacie technicznym "[...]" oznaczono sporny odcinek granicy na szkicu granicznym i polowym oraz opisano go w sprawozdaniu technicznym, co jest zgodne z § 39 ust. 8 rozporządzenia, który stanowi, że informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. Strona skarżąca zaś chcąc rozstrzygnąć spór graniczny ma ewentualnie możliwość zwrócenia się do właściwego organu, a potem sądu powszechnego o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, stosownie do treści art. 29 – 39 p.g.i.k. Postępowanie zaś w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów nie służy rozstrzyganiu takich sporów. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Nie może być zatem mowy o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.