II SA/Kr 530/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję nr [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lutego 2018 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. oraz B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. z dnia 27 lipca 2017 r. (znak: ROIK [...]), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., nałożono na współwłaścicielkę zabudowań na posesji położonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] – B. K., obowiązek doprowadzenia terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] po wykonaniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, a wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami do zgodności z prawem poprzez: rozbiórkę, utwardzenia terenu za wyjątkiem dojść do budynków o szerokości 1,2m i opasek przy ścianach istniejących budynków o szer. 0,5m (za wyjątkiem boku garażu usytuowanego w granicy) i przywrócenie tam terenu biologicznie czynnego umożliwiającego wchłanianie wód opadowych z terenu przedmiotowej posesji oraz demontaż fragmentów rynien położonych na części utwardzonej terenu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], powodujących odprowadzenie wód opadowych na niezabudowaną działkę sąsiednią nr [...] obr. [...], tj. fragmentów biegnących od zakończenia rur spustowych zabudowań na ww. posesji poza ogrodzenie z działką nr [...] obr. [...] i powodujących zalewanie tej działki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., nr [...] (znak: ROIK [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. nałożył na współwłaścicielkę zabudowań na posesji położonej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] – B. K., obowiązek doprowadzenia terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] po wykonaniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, a wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami do zgodności z prawem poprzez: rozbiórkę, utwardzenia terenu za wyjątkiem dojść do budynków o szerokości 1,2m i opasek przy ścianach istniejących budynków o szer. 0,5m (za wyjątkiem boku garażu usytuowanego w granicy) i przywrócenie tam terenu biologicznie czynnego umożliwiającego wchłanianie wód opadowych z terenu przedmiotowej posesji oraz demontaż fragmentów rynien położonych na części utwardzonej terenu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], powodujących odprowadzenie wód opadowych na niezabudowaną działkę sąsiednią nr [...] obr. [...], tj. fragmentów biegnących od zakończenia rur spustowych zabudowań na ww. posesji poza ogrodzenie z działką nr [...] obr. [...] i powodujących zalewanie tej działki. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. S. i B. K.. Po analizie zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w jego ocenie przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego został w sposób wyczerpujący przedstawiony przez organ I instancji w kwestionowanej decyzji. Tym samym organ odwoławczy podał, że odstępuje od ponownego jego szczegółowego opisywania, poprzestając jedynie na przypomnieniu najistotniejszych faktów, mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące realizacji utwardzenia terenu i "odprowadzenia wód opadowych z posesji przy ul. [...] w K., działka nr [...] obr. [...]" (k. 20 akt PINB), zainicjowane pismem J. S. z dnia 2 grudnia 2010 r. Zwrócono przy tym uwagę, że jak wykazano w aktach sprawy, dz. nr [...] stanowiła współwłasność 25 osób fizycznych, spośród których B. K. zamieszkiwała na działce i faktycznie nią władała. Podniesiono także, że posesja przy ul. [...] nr [...], jak ustalił organ I instancji, pozostawała zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi oraz garażem dobudowanym do budynku mieszkalnego w granicy z dz. nr [...] i w znacznym stopniu została pozbawiona terenu biologicznie czynnego poprzez utwardzenie za pomocą nawierzchni asfaltowej, podkładów betonowych oraz płyt betonowych. W dalszej kolejności wskazano, że podczas kontroli przeprowadzonej w ww. sprawie przez organ I instancji w dniu 17 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. opisał stan faktyczny podając, iż teren posesji był wybetonowany, brak było odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji, zaś wody opadowe odprowadzane były bezpośrednio z posesji na posesję sąsiada. Wskazano również, że spadek terenu przedmiotowej posesji był skierowany na posesję sąsiednią – dz. nr [...] obr. [...], a w związku z naturalnym nachyleniem terenu wody opadowe z wyżej usytuowanych nieruchomości spływały na posesję – dz. nr [...], zaś następnie na dz. nr [...] (k. 9-15 akt PINB). Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., na podstawie art. 81c u.p.b., zobowiązał współwłaścicieli do przedłożenia ekspertyzy technicznej, które to postanowienie zostało następnie uchylone postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2012 r. Następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. (znak: ROiK [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b., nałożył na współwłaścicieli ww. nieruchomości obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania B. K. została jednak uchylona decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszej kolejności podniesiono, że postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r. (znak: ROiK [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., zawiesił postępowanie administracyjne, niemniej jednak na skutek wniesionego zażalenia postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2015 r. (znak: [...]). Następnie podano, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w tym oględzin przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2017 r. oraz w dniu 14 lipca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. dokonał oceny stanu faktycznego w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wydał w dniu 27 lipca 2017 r., kwestionowaną w przedmiotowej sprawie decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że utwardzenie działki zrealizowano w formie nawierzchni betonowej i asfaltowej. Podkreślono przy tym, że znaczne utwardzenie terenu powodowało szybszy spływ wód na działkę J. S. przy braku wchłaniana wód opadowych na dz. nr [...]. Ustalono również, że budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym wyposażony został w trzy rury spustowe od strony południowej, z których dwie kierowały wody opadowe poprzez teren utwardzony na działkę sąsiada, natomiast trzecia kierowała wody poprzez teren utwardzony w kierunku dawnego szamba usytuowanego w granicy. Zwrócono także uwagę, że budynek garażowy usytuowany w granicy działki posiadał dach ze spadkiem w kierunku działki sąsiada, bez orynnowania, zaś drugi budynek mieszkalny usytuowany ok. 4m od granicy posiadał dach dwuspadowy z orynnowaniem i jedną rurą spustową, z której wody opadowe kierowane były na utwardzony teren w kierunku dawnego szamba usytuowanego w granicy. Podniesiono przy tym, że teren pomiędzy budynkami mieszkalnymi był w całości utwardzony ze spadkiem w kierunku działki J. S. juniora i J. S. seniora, zaś wszystkie rury spustowe odprowadzały wody opadowe na teren utwardzony, którego spadek kierował je na działkę sąsiednią, tj. położoną niżej dz. nr [...], stanowiącą własność J. S. juniora i J. S. seniora. Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał na wstępie, że na podstawie przekazanych akt sprawy, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, w następstwie którego uznał, iż kwestionowana decyzja organu I instancji była zasadna. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, na przedmiot postępowania określony w uzasadnieniu decyzji I instancji, jako odprowadzanie wód opadowych z posesji nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W tym zakresie organ II instancji powołując się na postanowienie z dnia 16 lutego 2012 r. podniósł, iż – w jego ocenie – tak określony przedmiot postępowania nie mieścił się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, gdyż nie odnosił się on do wykonywania robót budowlanych w obiekcie budowlanym, jego budowy, stanu technicznego lub materiałów budowlanych użytych do jego budowy. Inspektor Nadzoru Budowlanego, podkreślił przy tym, że stanowisko to było przez niego podtrzymane w decyzji z dnia 9 października 2013 r., w której wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić weryfikację przedmiotu wszczętego przez siebie postępowania i rozważyć przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na dz. nr ewid.[...] obr. [...] w K., które to roboty spowodowały istniejący obecnie nieprawidłowy stan faktyczny, związany z odprowadzaniem wód opadowych z ww. nieruchomości, niemniej jednak organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie odniósł się do tych kwestii w kwestionowanej decyzji w sposób należyty, nadal wskazując, że prowadzi postępowanie w sprawie odprowadzenia wód opadowych z posesji przy ul. [...] w K. (k. 288 akt PINB). Zwrócono jednak uwagę, że przedmiot postępowania został doprecyzowany w treści zaskarżonej decyzji, z której wynikało, że sprawa dotyczyła robót budowlanych, tj. wykonania utwardzenia terenu dz. nr [...] z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że po kilkukrotnych oględzinach na dz. nr [...] przy ul. [...] w K., organ I instancji uznał, iż roboty polegające na niemal całkowitym utwardzeniu terenu dz. nr [...] pomiędzy budynkami mieszkalnymi na tej działce oraz wokół nich przyczyniły się do przyspieszonego spływu wód opadowych z terenu działki i budynków na działkę sąsiednią, tj. dz. nr [...], bowiem działka inwestora pozbawiona została naturalnego wchłaniania wód opadowych na przeważającej części. Podkreślono również, że organ podczas oględzin ustalił, iż teren posiadał naturalne nachylenie w kierunku dz. nr [...], co potwierdzała także władająca działką B. K.. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji wyjaśnił, że § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia pozwalał na odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, zaś § 29 tego rozporządzenia ustanawiał zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wykonanie utwardzenia terenu nawierzchnią betonowa i asfaltową ze spadkiem w kierunku sąsiedniej nieruchomości naruszyło ww. przepisy. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującej B. K., organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od faktu, czy roboty takie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, zgodnie z obowiązującą wykładnią art. 50 ust. 1 u.p.b. prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, będą one wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia ich do zgodności z przepisami. Na uzasadnienie swojego stanowiska Inspektor Nadzoru Budowlanego, przytoczył fragment uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS [...] (LEX nr 2116795), jednocześnie podkreślając, że wykonanie tak znacznego utwardzenia terenu działki, na której znajdowały się dwa domy mieszkalne, z których wody opadowe nie były odprowadzane do kanalizacji, dołów chłonnych (studzienek) lub innych urządzeń rozsączających, zostało wykonane z naruszeniem § 28 i § 29 ww. rozporządzenia. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, spełniona została w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., której wystąpienie obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań naprawczych. Mając zatem na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie decyzja organu I instancji, pomimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia, w świetle stwierdzonych naruszeń prawa i wskazanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych była zasadna. Zwrócono bowiem uwagę, że obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji w części dotyczącej powołanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacji stanowiącej podstawę do obliczeń procentowego udziału terenu utwardzonego w powierzchni działki nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, kwestie te nie miały jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, wobec czego organ odwoławczy odstąpił od uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do uwag zawartych w odwołaniu J. S., organ odwoławczy zaznaczył, że legalność budynku garażu, jak wskazał organ I instancji, była – i powinna być – przedmiotem odrębnego postępowania, w którym organ zbada prawidłowość jego usytuowania, spadku dachu oraz odprowadzenia wód z dachu, jako że będzie ona podlegała ocenie w oparciu o odrębne przepisy prawa. Niezależnie jednak od powyższego Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynikało, iż nie została wyjaśniona legalność i prawidłowość odprowadzenia ścieków z przedmiotowej nieruchomości, a w związku z tym organ z urzędu powinien rozważyć przeprowadzenie odrębnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ponadto Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że w toku postępowania odwoławczego dostrzeżono, iż nie doręczono decyzji I instancji spadkobiercom zmarłej strony postępowania, S. W., tj. K. W., P. W. oraz B. W., jak również nie doręczono decyzji na adres ustalony przez organ odwoławczy (w postępowaniu znak: [...]) M. K. oraz pozostałym spadkobiercom A. K., tj. B. K. i M. K.. Dlatego też organ odwoławczy mając na uwadze powyższe, zawiadomił o toczącym się postępowaniu ww. strony czyniąc zadość wymogom art. 10 k.p.a. Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – B. K., zarzucając, że przy podejmowaniu decyzji organ nie uwzględnił podnoszonych przez nią zastrzeżeń dotyczących ukształtowania terenu (naturalny spadek) oraz informacji, iż w przypadku silnych opadów posesja skarżącej jest zalewana ogromną ilością wody pochodzącej z publicznej drogi (u. [...] poprzez ul. [...]). Skarżąca podniosła również, że w sprawie nie został także uwzględniony ekonomiczny aspekt, tj. nakazano – zdaniem skarżącej – najdroższe i najbardziej czasochłonne rozwiązanie polegające na rozbiórce utwardzenia terenu, pomimo, iż w treści uzasadnienia wskazano na możliwość wykonania alternatywnego rozwiązania odprowadzania wód opadowych i wykorzystania w tym celu studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych już położonych na posesji skarżącej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wszystkich dostępnych rozwiązań wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, a zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2018 r., którą po rozpatrzeniu odwołania J. S. oraz B. K., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]-Powiat Grodzki z dnia 27 lipca 2017 r. – nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., na B. K. współwłaścicielkę zabudowań na posesji położonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] - obowiązek doprowadzenia terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] - po wykonaniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, a wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami do zgodności z prawem - przez: rozbiórkę, utwardzenia terenu za wyjątkiem dojść do budynków o szerokości 1,2m i opasek przy ścianach istniejących budynków o szer. 0,5m (za wyjątkiem boku garażu usytuowanego w granicy) i przywrócenie tam terenu biologicznie czynnego umożliwiającego wchłanianie wód opadowych z terenu przedmiotowej posesji oraz demontaż fragmentów rynien położonych na części utwardzonej terenu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], powodujących odprowadzenie wód opadowych na niezabudowaną działkę sąsiednią nr [...] obr. [...], tj. fragmentów biegnących od zakończenia rur spustowych zabudowań na ww. posesji poza ogrodzenie z działką nr [...] obr. [...] i powodujących zalewanie tej działki. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość określenia adresata obowiązków administracyjnych. Stan faktyczny w kontrolowanej sprawie został także ustalony w zakresie wystarczającym dla oceny, że potraktowany w pierwszej kolejności, do ew. weryfikacji, tryb zastosowany w kontrolowanej sprawie jest zgodny z prawem (zob. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego), o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. W ocenie Sądu, przedmiot postępowania został zgodnie z prawem doprecyzowany przez organ II instancji w treści zaskarżonej decyzji, gdyż bezsprzecznie kontrolowana sprawa dotyczy robót budowlanych, tj. wykonania utwardzenia terenu dz. nr [...] z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Zarazem także stosownie do § 29 poprzedniego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 nr 15 poz. 140 ze zm.) dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione. Z tą regulacją koresponduje § 126 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku /zejścia, zjazdy, fosy/ powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki, z zachowaniem przepisów § 28 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu kontrolowane organy, po kilkukrotnych oględzinach na dz. nr [...] przy ul. [...] w K., trafnie stwierdziły, że roboty polegające na niemal całkowitym utwardzeniu terenu dz. nr [...] pomiędzy budynkami mieszkalnymi na tej działce oraz wokół nich przyczyniły się do przyspieszonego spływu wód opadowych z terenu działki i budynków na działkę sąsiednią, tj. dz. nr [...], bowiem działka inwestora pozbawiona została naturalnego wchłaniania wód opadowych na przeważającej części. Zarazem organ podczas oględzin bezsprzecznie ustalił, iż teren posiadał naturalne nachylenie w kierunku dz. nr [...]. Treść § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia z roku 2002 pozwalała na odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, zaś § 29 tego rozporządzenia ustanawiała zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Systemowa wykładnia norm wskazanych powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. uzasadnia taki sam wniosek. Tym samym, mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu wykonanie utwardzenia terenu nawierzchnią betonową i asfaltową ze spadkiem w kierunku sąsiedniej nieruchomości naruszyło ww. przepisy. Przepisy ww. rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji stanowią następująco: "§ 28. 1. Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. 2. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych". Wzorem normatywnym dla działań naprawczych kontrolowanych organów jest treść ww. rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji naprawczej. Poprzednie brzmienie tych przepisów jest wzorcem na stwierdzenie, że roboty budowlane zostały przeprowadzone niezgodnie z przepisami. W ocenie Sądu, w realiach stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy dopuszczalne jest stwierdzenie organu II instancji, że niezależnie od faktu, czy roboty takie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, zgodnie z obowiązującą wykładnią art. 50 ust. 1 u.p.b. prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, będą one wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia ich do zgodności z przepisami. Trzeba przy tym bowiem wyjaśnić, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 5) utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych;". Roboty te nie objęte są przy tym obowiązkiem zgłoszenia. Z brzmienia cyt. przepisu nie wynika, w jaki sposób ma być wykonane utwardzenie działki, ani tym bardziej jakim celom może ono służyć. Mając na uwadze systematykę art. 29 Prawa budowalnego i fakt, że ust. 1 tego artykułu zwalnia z obowiązku budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 roboty budowlane, utwardzenie powierzchni działki nie może w zasadzie prowadzić do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5, powinno być w zasadzie zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych, które z natury pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., powinno być związane z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 1283/11). Taka sytuacja zachodzi w realiach kontrolowanej sprawy. A zatem uzasadnionym wzorcem kontroli jest treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.). Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane: "1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Z kolei, w myśl art. 51 Prawa budowlanego: "1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 1a. W przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. 7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Zgodnie z tezą zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas to organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiący podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli (por. Prawo Budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009, str. 556-556, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 510/08, wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1483/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 177/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 926/11- dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstrukcja prawna tego przepisu skłania do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę w ww. trybie winien rozważyć w pierwszej kolejności czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z kolejnymi nowelizacjami ustawy Prawo budowlane - przepisy art. 50-51 należy stosować w brzmieniu aktualne obowiązującej ustawy, bez względu na czas wykonania robót budowlanych podlegających dyspozycji art. 50-51 ustawy. A zatem w realiach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy zgodne z prawem jest korzystanie przez kontrolowane organy z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W ocenie Sądu działające w sprawie organu naruszyły art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż nie ustaliły w sposób wystarczający wszystkich okoliczności faktycznych - warunkujących materialnoprawnie w myśl § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zgodne z zasadą prawdy materialnej i ochroną praw własnościowych skarżącej nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie Sądu, w realiach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, w których nie ustalony został w znacznej części stan faktyczny w przedmiocie istniejących na terenie przedmiotowej dla sprawy nieruchomości dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, nieuzasadnione i przejęte w sposób "mechaniczny" jest stanowisko kontrolowanych organów powołujące się na tezy zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r., syg. akt II SA/Wr 181/11. Zdaniem Sądu przy określaniu obowiązków, o których mowa w kontrolowanej decyzji organ powinien wziąć pod uwagę całość stanu faktycznego istniejącego na działce pod kątem wykorzystania jego potencjału dla potrzeb definiowania/wskazywania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, mieszczących się zarazem w granicach kontrolowanej sprawy administracyjnej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że "w kontrolowanej sprawie nie został też wzięty po uwagę jej ekonomiczny aspekt, pomimo, iż w treści uzasadnienia jest możliwość wykonania alternatywnego rozwiązania odprowadzania wód opadowych i wykorzystania w tym celu studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych już położonych na mojej i nakazano najdroższe i najbardziej czasochłonne rozwiązanie polegające na rozbiórce utwardzenia terenu". Ten ekonomiczny aspekt przenosi się na kryterium legalności w przedmiocie granic uzasadnionej ingerencji w prawa majątkowe zobowiązanej. Ten zarzut skarżącej nawiązuje m.in. do zasady adekwatności, proporcjonalności działania organów administracji publicznej, osadzonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które powinny mieć na uwadze, czy powzięte przez nie działania i wydane akty są adekwatne do celu i zadań jakie wynikają z ustawy. Z zasady tej wynika kierunkowo – na tle określonej precyzyjnie normy materialnoprawnej - takie działanie organów administracji publicznej, które nie naraża na niepotrzebne, nieuzasadnione prawem straty majątkowe stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31 Konstytucji RP "3. 1 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". W ocenie Sądu przytoczony przepis znajduje zastosowanie nie tylko w procesie prawotwórczym ale także w odniesieniu do aktów stosowania prawa, które w tym przypadku podlegają kontroli przez Sąd . W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy znajduje się następujące stwierdzenie: "Na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] znajdują się urządzenia, które wg oświadczenia właścicieli służą do gromadzenia wód opadowych: 1. stare szambo dwukomorowe z kręgów betonowych fi 80 o nieustalonej szczelności usytuowane przy granicy działki nr [...] obr. [...] o głębokości 3,5 m każde, 2. Pojemnik z jednego kręgu betonowego wkopany w poziomie terenu tuż przy granicy działki nr [...] obr. [...], 3. doły chłonne w środkowej części działki ( w dniu oględzin nie wykorzystywane w tym celu, zgodnie z danymi uzyskanymi z MSIP2 stanowią kanalizację deszczową tej posesji jednak również zgodnie z tymi danym - brak jest na posesji kanalizacji sanitarnej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe - zatem najprawdopodobniej wskazane doły chłonne to nieszczelne szambo, a nie fragment kanalizacji opadowej" Wynika z niego, że kontrolowane organy odstąpiły od ustalenia stanu faktycznego odnoście ww. dołów chłonnych w środkowej części działki. Powstaje pytanie, czy istnieje możliwość odpowiedniego zgodnego z prawem wykorzystania/zmodyfikowania istniejącego systemu/układu rynien, a także dołów czy kręgów, o których jest mowa w kontrolowanej decyzji dla ew. spójnego sformułowania obowiązków uwzględniającego istnienie na działce ww. dołów chłonnych i kręgów betonowych, o których pisze skarżąca. Organy powinny w tym zakresie wykorzystać instytucję oględzin, rozprawy administracyjnej a także zasadę ugodowego załatwiana spraw, w brzmieniu przed nowelizacją k.p.a., o ile strony na tę instytucje przystaną. A zatem skoro przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji stanowią następująco: "§ 28. 1. Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. 2. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych", to kontrolowane organy przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinny jednoznacznie - zgodnie z zasadą prawdy materialnej i wzbudzania zaufania do administracji publicznej, zawartymi odpowiednio w art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a. - wyjaśnić konkretnie i szczegółowo dla potrzeb formułowanych obowiązków, czy i jakie doły chłonne lub do zbiorniki retencyjne znajdują się na nieruchomości skarżącej i czy można te okoliczności stanu faktycznego wykorzystać zgodnie z prawem w ramach obowiązków nakładanych w kontrolowanej sprawie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego. Zdaniem Sądu formułując obowiązki, o których stanowi kontrolowana decyzja organu II instancji, kontrolowane organy pominęły wszechstronne ustalenie i ocenę stanu faktycznego sprawy m.in. pod kątem materialnoprawnych wymogów treści § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, działające w sprawie organy powinny kierować się oceną i zaleceniami Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.